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法学论文/秦前红

作者:法律资料网 时间:2024-07-16 04:48:19  浏览:8410   来源:法律资料网
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网络空间言论自由的法律界限初探
——美国相关经验之述评

秦前红* 陈道英**


目 录
一、言论自由及其法律界限
二、网络与言论自由传统法律界限的冲突
三、美国的经验
四、总结

美国历来是一个重视言论自由的国度,它不仅将言论自由规定在宪法修正案的第一条,而且一直致力于探索言论自由的法律界限,并先后形成了“危险倾向原则”、“煽动原则”、“明显且即刻的危险原则”等一系列适用原则。随着人类进入网络时代,网络技术与传统的言论自由的法律界限之间的冲突也日益凸现出来。那么,究竟应该在网络世界中对言论自由施以什么样的法律限制呢?美国作为网络的发祥地和世界上在网络立法上起步最早的国家之一,早在1996年就开始了这方面的探索并取得了一定的成绩。1对于我们这样一个无论是在网络基础设施还是在网络立法上都还处于起步阶段的国家而言,美国在网络言论自由的保护方面取得的经验无疑具有重要的借鉴意义。

一、言论自由及其法律界限

在美国,人们对于言论自由的认识是非常宽泛的,除了口头言论之外,书面表达、音乐、绘画甚至行为,都有可能受到第一条修正案的保护。这或许与修正案的表述有关:“国会不得制定关于下列事项的法律:确立国教或禁止宗教活动自由;限制言论自由或出版自由;……”2根据修正案的这一表述,除了出版、集会、结社、请愿,其他表达公民意见的行为都可以涵盖在“言论自由”这一范畴之内。正是由于对言论自由的认识如此宽泛,因此在司法实践中最高法院实际上将“言论”分为三类:纯粹言论、象征性言论(symbolic speech)以及附加言论(speech-plus-conduct)。所谓纯粹言论是指“口语、文字、图画、音像、肢体语言等纯粹用于表达、展现思想、技艺等而不与外界或他人直接发生物理学意义上冲突的形式、手段”;象征性言论则是指“所有目的在于表达、沟通或传播思想、意见等观念性质的因素的行为”,如焚烧国旗、佩带黑纱等;而附加言论即语言加行动,它是指“在设置纠察线(或警戒)、游行、示威时,言论混合着行动的情况”。3由于这三种言论给社会秩序造成危害的可能性大小不一,因此法院对它们形成了不同的法律界限。
在这三者之中,纯粹言论被认为应该受到最高的保护,象征性言论被认为“非常近似于‘纯语言’”,4而附加性言论则被认为应受到最严厉的限制,因为“它是在没有交流作用的行为环境中的语言表达形式”5。由于纯粹言论的保护原则较其他两种复杂,因此本文将首先讨论象征性言论和附加言论的法律界限。象征性言论与附加言论在保护原则上有着重合的地方,即它们均可以适用利益平衡原则。利益平衡原则形成于1968年的“合众国诉奥尔布莱恩”一案。在该案中,首席大法官沃伦代表最高法院首先提出了在把言论和非言论结合在行为中时,只有在满足下列条件的情况下对非言论部分进行限制才是合宪的:(1)规定必须促进重要的或实质性的政府利益;(2)政府的利益必须与压制自由表达无关;(3)对所提出的自由带来的附带限制不得大于促进政府利益所需要的程度。6尽管“奥尔布莱恩原则”既适用于附加言论也适用于象征性言论,但二者在适用条件上还是存在一定的差异的:附加言论的案件一般都适用利益平衡原则,但是如果政府对象征性言论的限制已经构成了内容限制,7那么法院将转而适用严格审查标准,也就是说政府必须证明审查中的法律是严格地为实现政府首要的或切身的利益而制定的。8另外,在实践中,尽管在这种“附加言论”案件中采用了利益平衡原则,但最高法院往往赞成对附加言论实行管制。9由此可见,法院对待附加言论的态度要比对待象征性言论严厉的多。
如同上文所提到的,美国最高法院认为纯粹言论应该受到最高的保护。那么,对于纯粹言论什么样的法律限制才是合宪的呢?首先,法院将言论分为可以根据其所传达的信息进行限制的和只能进行“内容中立”限制的言论。之所以对言论进行这样的划分,是因为人们认为第一条修正案只对能够促进它所蕴含的价值的言论提供保护。因此,凡是不能在一定程度上促进第一条修正案所蕴含的价值的言论,如淫秽言论、虚假陈述、商业广告等,要么不应受第一条修正案的保护,要么只应受到最低的保护。对这些言论,法律得根据其内容对其进行限制。同样,对于这些得基于其内容进行法律限制的言论又可进一步划分为“高价值言论”和“低价值言论”。10其中“高价值言论”指的主要是危险思想和信息,如呼吁人们抵制征兵等;“低价值言论”则是指商业言论、不正当言论等蕴含第一条修正案价值较少从而也应受较少保护的言论。11在对待言论自由的法律界限这一问题上,如何对得基于其内容进行法律限制的言论设置法律界限构成了宪法学者和法院探索的重点,同时也构成了美国法院“对限制的限制”的原则中最为复杂的一部分。现行的对这类言论进行法律限制的原则主要包括霍姆斯——布兰代斯原则(即“明显且即刻的危险原则”)、模糊和过宽原则以及事前审查原则。12但是,两相比较,法院在对待“低价值言论”的法律限制上比对待“高价值言论”的态度要宽容的多。至于受到第一条修正案完全保护的言论,法律对其进行限制的理由则必须与其所传达的内容无关,即只能对发表言论的时间、地点和方法进行限制,如禁止在医院附近进行嘈杂的演讲。13当然,根据ACA v. Dounds14一案所确立的“逐案权衡”原则,政府如果能够证明它对于限制“内容中立”言论具有一定程度的正当利益,也可以根据它的内容对其进行法律限制。15
众所周知,在对待言论自由的法律限制上历来有两种态度,即绝对主义和相对主义的态度。而不论是从各国立法、各种人权公约,还是从学者们的论述来看,相对主义都可以说占据着主导地位。16即使是绝对主义论者,如米克尔约翰,也并非认为无论对什么样的言论都不能施以法律的制约。17既然相对主义已成为各国的共识,那么必然会涉及到什么样的法律界限才不会侵害受到宪法所保护的言论自由这一问题。为了寻找合宪的法律界限,各国一般采取的都是利益衡量的方法,即将某一言论可能促进的利益与可能损害的利益两相比较,从而决定是否对其进行限制的方法。然而,面对不同类型的言论,人们所面临的具体的利益选择也将是不同的。以政治性言论和商业性言论为例,人们一般都认为对于政治性言论应给予最高的保护,而对于商业性言论的法律限制则是更为可以接受的。这样,我们就有必要对各种言论进行科学的划分,并针对不同类型的言论确立不同的保护原则。比如上文所讲到的美国对于言论自由的几种类型的划分及各自的保护原则,就是美国人根据自己对于言论自由的理解,从自己的价值观出发,经过几十年的研究和探索所最终确立下来的。我们可能会不赞同其中某些具体的观点,如我们可能会不赞同将行为归入言论自由的范畴之中,也可能会不赞同对不正当言论提供保护,但我们不能否认这种对言论进行划分的方法与我们笼统地对言论自由进行限制的方法相比,是更有利于保护言论自由的。

二、网络与言论自由传统法律界限的冲突

进入20世纪之后,科技革命的深入发展带来了传播方式的重大变革,广播、有线电视、电影、直至今天的国际互联网,这些新的传播方式的出现大大的丰富了人们的生活,但同时也给言论自由的保护带来了许多难题。象1969年的Red Lion Broadcasting Co. v. FCC案18、1978年的FCC v. Pacifica Foundation案19,以及Kovacs v. Cooper20案等都是新的传媒与言论自由传统的法律界限产生冲突的实例。与这些案件所涉及的广播、有线电视及音像相比,网络对人类的通讯传播方式乃至生活方式的影响都是更为革命性的,因此它与言论自由的传统法律界限所产生的冲突也将更为激烈。
在网络产生之初,由于对这种新兴的传媒的发展趋势缺乏认识,以及考虑到网络对信息的自由流动的特殊要求,各国并没有针对网络进行专门的立法;同时由于司法机关和学者们对于既存法律是否同样适用于网络未能达成共识,因此导致了网络实际上处于法律规范之外,这也就是所谓的“Non-regulation"时代21。但是这样做的结果却是网上赌博、色情、暴力、宣扬种族歧视等的言论泛滥。根据2000年召开的“防止利用互联网传播种族仇恨”大会公布的统计数字,1995年互联网上仅有一个传播种族仇恨的网站,到2000年中期此类网站已经超过2000个,仅德国就有500多个这类非法网站。22鉴于这种情况,各国逐渐认识到网络这个虚拟的空间也需要法律的规范,从而从90年代中后期开始逐步加强网络立法的工作,一系列电信基本法、电子商务法、网络安全法、保护知识产权和信息自由的法律法规等相继在美、英、德、俄等国出台,网络开始由non-regulation时代走向regulation时代。但是规范网络世界的工作是不可能一蹴而就的。基于网上的基本行为方式就是信息的传播,网络立法首先需要解决的一个问题就是,对于网上的言论(或信息)什么样的法律限制才是合宪的。而由于网络具有许多不同于传统传媒的特殊性质,要规范网络言论就不能套用传统的模式而必须寻找新的法律界限。
具体而言,笔者认为网络具有以下不同于传统传媒的特殊性质。
一、网络是“无中心化的”(decentralized)。也就是说,网络向所有人开放,在网络上无所谓信息的提供者和使用者之分,也不需要所谓的把关人(gatekeeper),23每一个网络用户都同时既可能是信息的使用者,也可能是信息的提供者。因此网上信息源的数量“只受到希望进入(互联网)的用户人数的限制”24,在互联网上可以说是存在着趋于无限的信息提供者,或称信息源。这也就意味着在网络上信息的多样性可以达到最大化。而传统的媒介则与互联网完全不同。以广播为例。广播领域中几乎所有的信息内容都是在外部被中介人所拥有,他们控制着内容的生产和选择,还有发布的步骤、次序和时间。25这样,广播所传播的信息的多样性必然大打折扣。而言论自由的一个基本的要求就是多样化,即允许不同意见的存在。无论是密尔的自由论还是霍尔姆斯的“自由市场论”,都强调意见或观点之间的自由竞争对于获知真理的重要作用,而获知真理正是言论自由的主要价值之一。26因此才有学者认为信息源多样性的最大化是言论自由发挥其价值的最基本的条件之一。27网络“无中心化”的特点决定了它可以做到信息多样性的最大化,从而也决定了网络在所有的传媒中最有利于言论自由价值的发挥。
二、网络具有交互性的特点。所谓交互性指的是由用户控制信息的交换而不是中介人,28这也就意味着用户有可能对自己接受的信息进行选择。根据罗杰?菲德勒对传媒的划分,传媒一般可以分为人际领域、广播领域和文献领域。29一般而言,只有人际领域才存在着互动的特点。传统的媒介,例如广播、电视或书籍、报纸、杂志,都只能归入广播领域和文献领域,而在广播和文献传播领域中,信息总是从发送者流向接收者,用户基本上都是被动的接受信息的,因而在这两个领域中不具有交互性的特点。30只有网络可以涵盖所有这三个领域,也只有网络的用户才可能主动的选择甚至影响所接受的信息。例如网上聊天就是一种典型的交互式传播方式。考察以往美国政府以立法规范传媒的历史,法院之所以认为这种限制言论的立法符合宪法,主要是因为身处传统的媒介中用户无法控制信息的交换,为了维护国家安全、社会秩序和公民的其他利益,这种限制才显得尤为必要。31而网络用户不同于传统传媒的用户,网络信息的交换可能由用户来控制,这就为控制网络上的不良信息提供了一条新的途径。
三、网络具有多样性的特点,不仅其载体具有多样性,其内容也呈现出多样性的特点。传统传媒,如广播,只能以声音的形式传播信息,电视也至多只能结合图像与声音两种形式,而网络除了可以传送文本之外,还可以传送声音、图像和影片,并且可以建立超文本链接。网络言论载体的复杂性决定了网络言论法律界限的复杂性。另外,正如上文中提到的,网络涵盖了人际、广播和文献三个领域,如聊天室应归入人际领域,网上电视节目的实时播放应归入广播领域,而新闻组、资料检索系统等又似应归入文献领域。而法律对这三个领域的言论进行限制时的严格程度是不一样的。一般而言,法律对广播领域的限制要较文献领域为严格,而对文献领域的限制又较人际领域为严格。同时,网上既存在着一般的言论,如聊天室和电子邮件,也存在着政治言论和商业言论。对这些不同种类的言论进行法律限制时也必须不同情况不同对待。网络的这种复杂性决定了如果要对网络言论实施某种法律限制,如何划定这条法律界限将是一件非常复杂的工作。这也是对于网络不可以机械套用以前的法律界限的一个重要原因。
四、网络用户具有匿名性的特点。这也就意味着用户在这个虚拟的世界中的身份可以与他在现实世界中的身份毫不相干,因此一旦用户匿名上网,政府将很难查出用户的真正身份。而在美国,用户在网上隐匿自己身份的权利已经通过ACLU v. Miller32一案得到了联邦地区法院的确认。由于网络是无中心化的,任何用户都可以在网上发布信息,在这种情况下,即使政府针对网络言论制定了法律加以限制,而某个用户的言论也确实触犯了这一法律,但如果该用户隐匿了自己的身份,政府也将难以找到该言论的负责人,法律也就会失去意义。这就意味着仅仅依靠法律来控制网络言论并不是解决问题的最好途径,对待网络这种高科技的产物,更应辅以技术的手段来解决这一问题。
从以上分析可以看出,网络言论自由法律界限的确定的确是一件非常棘手的工作。那么,对于网络言论自由究竟应该施以什么样的法律界限呢?从笔者掌握的资料看来,美国的学者对此多持比较谨慎的态度。有的学者坚持对网络言论无论其内容为何都只能进行“内容中立”的限制,即只能对发表言论的时间、地点、方式进行限制;33也有的学者认为只有在人们完全了解因特网和在下级法院的有关判决经受了考验之后,国会或最高法院才能制定有关限制规范(definite regulation)。34
笔者较为赞同这种谨慎的态度,因为首先网络言论主要是以文字、声音、图片、影片等形式表达出来的,不可能涉及行为,因此可以肯定的说,网络言论都属于纯粹言论。根据最高法院对待纯粹言论的传统态度以及纯粹言论本身的性质,即使存在以立法限制网络言论的必要也必须非常谨慎。其次,对纯粹言论的分类也应该适用于网络言论,对于不同种类的网上言论应该适用不同的保护原则。例如对于商业广告、“不正当言论”(indecency)等“低”价值言论,就可以考虑以比较宽松的原则进行法律限制。至于淫秽言论等不受第一条修正案保护的言论,即使是在网络空间中也是不应该受到保护的。而对于属于“内容中立”限制的言论,在制定法律进行限制时就应主要进行“时间、地点、方式”的限制。
总的说来,由于我们目前对于网络的认识仍然较少,而网络基于其无中心化的特点又较其他的传媒都更加有利于言论自由价值的发挥,因此我们在制定法律限制网络言论的时候不可操之过急而必须小心谨慎。

三、美国的经验

尽管学者们对于第一条修正案在网络空间中的适用存在许多的争论,而且这场争论随着网络的发展还将继续下去,但是无疑能够在这场争论中起决定性作用的,还是国会和最高法院。同时,由于美国特殊的司法审查制度,可以说这场争论的最终决定权掌握在最高法院的手中。考虑到Reno v. ACLU一案所涉及到的CDA法案35是国会规范网络最早的努力之一,以及CDA被判违宪后产生的重大影响,下面笔者将首先就该案具体介绍一下最高法院对待第一条修正案在网络空间中的适用的态度。
CDA是《1996电信法》的一部分,它之所以引起争议是因为CDA宣布通过网络向不满18周岁的未成年人"传播猥亵言论或‘不正当’信息(indecent material)"的行为属刑事犯罪,可被判处两年以下监禁及250,000美元以下的罚款。36而根据以往的宪法判例,“不正当言论”与猥亵言论(obscenity)的性质是完全不同的:猥亵言论不受第一条修正案的保护,“不正当言论”却是受到保护的。37很明显,该法案是国会企图以未成年人保护为突破口,像以往对待广播一样以立法对网络言论实施控制的一个尝试。如果法院判决ACLU败诉,那么政府的这一尝试就获得了成功,网络也就将处于政府的控制之下。但是如果法院判决政府败诉,那也就等于同时宣告网络言论是不受政府干涉的,或者至少是不受到政府严厉干涉的。
1997年6月26日,最高法院对Reno v. ACLU案做出终审判决,CDA最终被判违宪。笔者认为,在这一具有重大历史意义的判决中,至少有以下几点是应该引起我们的注意的。
首先,法院充分注意到了网络这一新兴科技的产物,并对其做出了中肯的评价。鉴于该案发生于1997年——网络发展的初期,法院对网络所作的这些评价在现在看来虽然可能有欠深入,但在当时还是难能可贵的。在该案判决词第一部分中,法院首先对因特网作了一个整体的评价,称其为 “一种独特的、全新的全球通信媒介”。紧接着,法院又对网络用户通过网络进行交流和获取信息的方式进行了大致的分类,将其分为电子邮件、自动邮件列表服务(mail exploders)、新闻组、聊天室、和万维网(即网络的搜索功能)。这一分类即使在今天看来也仍然是适用的。同时,法院也注意到了网络无中心化的特点,指出“在网络上没有哪个组织可以控制用户的接入,也没有哪一个中心点(centralized point)可以将任何私人网站或服务商(individual web sites or services)从网络上驱逐出去。” 可以说,法院的这些评价不仅构成了进行该案判决的基础,也为我们探索网络空间言论自由的法律界限提供了一个基本的前提条件。
其次,在反驳政府关于援用有关广播的宪法判例以说明自己有权对网络这一传媒进行控制的观点时,史蒂文斯法官代表最高法院阐明了网络应该有其独特的适用原则。史蒂文斯法官认为,最高法院以前允许政府对广播实施控制主要是基于以下考虑:第一,政府有长期以来对广播业实施比较广泛的控制的历史;第二,广播的所需占用的频道是一种具有“稀缺性”的资源;第三,广播具有“侵略性”,即用户对信息的接受是没有控制权的。虽然在历史上存在着允许政府对广播实施控制的宪法判例,但同时也有判例表明不同的传媒基于其各自的特点应该适用不同的原则。而广播所具有的这些导致政府控制的特点在网络空间中并不存在:第一,政府并没有对网络控制的历史,相反,政府对网络自其诞生之日起一直采取的是放任的态度;第二,网络不像广播那样具有“侵略性”。在这里史蒂文斯法官特别强调指出网络上的信息不是不请自来地“入侵”用户的家庭或出现在其电脑上的,用户不大可能“偶然”地接触到某些内容;第三,与国会当初制定规范广播业的法律时不同,网络不应被当作一种“稀缺”的昂贵商品;网络为所有的人提供了一种相对不受限制的、低廉的交流途径。因此,史蒂文斯法官最后总结到:“我们的判例并没有提供允许政府对这种媒介(指网络,笔者注)进行审查的程度的标准。”
最后,法院再次表明了对言论自由的价值的重视和捍卫言论自由的决心。这也就意味着,除非有特别充足的理由,否则法院是不会允许国会对网络言论基于其内容而以立法的形式加以限制的。如同本文第一部分中所提到的,政府虽然在一般情况下不能对“内容中立”言论进行基于内容的限制,但是如果政府可以证明它对于限制“内容中立”言论具有一定程度的正当利益,也可以根据它的内容对其进行法律限制。在本案中,政府为了证明CDA的合宪性,提出自己制定CDA是为了保护未成年人免受“不正当言论”的侵害,如果法院判决CDA违宪,那么未成年人的利益就将无法得到保护。这时,法院就必须运用“逐案权衡”原则判断保护网络言论自由的利益与政府所谓的保护未成年人的利益何者为重。如果判决CDA合宪,就意味着法院认为保护网络言论自由的利益不足以与其他利益相抗衡,这样政府在以后制定法律限制网络言论的时候就将会有可能为了其他利益而轻易牺牲言论自由;而如果判决CDA违宪,政府亦将有可能在制定涉及网络言论的法律时裹足不前。最终,法院还是选择了言论自由。这也就相当于向世人宣告美国最高法院认为言论自由在一个民主的国家中应该具有最高的价值。正如最后史蒂文斯法官在总结部分所写道的:“作为宪法传统,在缺乏相反的证据的情况下,我们认为政府(对网络)进行基于言论内容的限制只会限制思想的自由交换而不是促进它。在一个民主的社会中,与控制言论所能带来的理论上的、未经证实的利益相比,促进表达自由的利益要重要得多。”
在Reno案之后,美国最高法院及其下级法院又在ACLU v. Miller、Multnomah County Library v. U.S.A.、American Library Association v. U.S.A.、Ashcroft v. ACLU等一系列案件中延续了最高法院在Reno案中的判决思路,38相继判决CIPA(《儿童在线保护法》)、COPA(《在线儿童保护法》)等有关限制网络言论的法律违宪。当然,我们也要看到,尽管CDA等法案最终被判违宪,但是最高法院也并非主张对“不正当言论”等不良信息应该听之任之、不闻不问。它只是反对以法律来限制言论自由,至于通过“过滤技术”39、授权父母等方式来保护未成年人及网络用户还是得到法院支持的。40当然政府也不得强制用户使用“过滤技术”,否则也将构成对第一条修正案的违反。41同时,法院认为对于网络上与聊天室等不同的部分,如商业站点等,还是可以以法律来规范的。42
从Reno v. ACLU到Ashcroft v. ACLU这一系列的案件的判决中可以看出,最高法院对待网络言论的态度基本上可以用一句话来概括,那就是:法律慎行(只允许内容中立的法律限制)、倚重技术、授权父母(用户控制)。


四、总结

上面我们从Reno v. ACLU案出发,简略地阐述了一下美国最高法院对待网络言论自由的态度。其实不独是美国,日本、澳大利亚、新加坡、德国等国家在对网络言论的法律界限上也都进行了卓有成效的探索并取得了一定的成绩。以网络立法开始较早的德国为例。德国以其《多媒体法》而在网络立法领域著称于世。这部《多媒体法》在涉及网络言论的法律界限上主要表现在对青少年的保护上。43它采取了分阶段的方法,将有关青少年保护的内容分为三个阶段。第一阶段是禁止刑法上、违反秩序法上违法的产品、服务;第二阶段是以联邦检查处列举有害但并非禁止的产品、服务,散布者必须在技术上预防确保不使青少年获得;第三阶段是课服务提供商以聘请青少年保护人员之义务。从以上内容可以看出,首先该法将可能遭到限制的内容分为“禁止的”和“有害但并非禁止的”两种,从而为保护网络言论的多样性提供了前提条件;其次,要求散布者“在技术上预防确保不使青少年获得”和“聘请青少年保护人员”的规定都充分体现了立法者对网络特殊性质的考虑。除德国外,澳大利亚的分级管理制度和新加坡的行业自律及用户自我负责的制度也是比较有特色的。44
反观我国的网络立法,我国虽然注意到了网络与现行法律的冲突和网络技术的发展所带来的立法空白,从而对《著作权法》等法律进行了修订,并针对互联网制定了一系列行政法规和规章,但无疑仍存在着立法规格较低、质量不高的缺点。随着网络在我国的普及以及电子政务和电子商务的发展,以法律的形式对网络进行规范的必要性是不言而喻的。从以上对各国网络立法,尤其是对美国最高法院对网络言论自由的法律界限的态度的分析看来,笔者认为,我国将来在制定法律以规范网络言论的时候,有以下几点是应该引起我们的重视的。
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湖北省蜂业管理办法

湖北省人民政府


湖北省人民政府令第242号


  《湖北省蜂业管理办法》已经2003年2月21日省人民政府常务会议审议通过,现予发布,自2003年4月1日起施行。


            省 长 罗清泉

            二○○三年二月二十七日


 



湖北省蜂业管理办法


  第一条 为了提高蜂产品质量,加强养蜂生产管理,规范蜂产品市场秩序,促进养蜂产业的发展,根据有关法律、法规,结合本省实际,制定本办法。


  第二条 本省行政区域内从事养蜂产业的单位和个人,应当遵守本办法。
  本办法所称蜂业是指养蜂生产、蜜蜂对种植业作物授粉技术应用、蜂产品加工购销与贮运、蜂产品质量管理和蜂业技术开发及市场信息交流等蜂业经济链的特殊性行业。
  野生中华蜜蜂的捕捉、人工驯养繁殖、运输等管理工作,国家有关法律、法规另有规定的,从其规定。


  第三条 省农业行政主管部门负责全省蜂业的监督管理工作。农业行政主管部门所属的蜂业工作机构负责蜂业管理的具体工作。
  市(州)、县人民政府农业行政主管部门负责本行政区内蜂业监督管理工作。


  第四条 各级农业行政主管部门应当加强对蜂业的指导和管理。蜂业重点地区应充实和完善管理机构,其他地区可配备一定数量的专职管理人员。各级计划、财政、扶贫、科技、金融等部门要根据调整农业结构,增加农民收入的需要,运用市场机制,对蜂业及其产业化发展给予扶持。


  第五条 各级农业行政主管部门应积极组织开展养蜂生产技术、蜜蜂授粉技术、蜂产品加工技术、质量控制技术的试验、示范、开发和推广工作等,组织开展蜂产品市场信息交流与发布活动,推进蜂业产业化,引导蜂产品科学消费和市场健康发展,促进蜂业企业规范竞争。


  第六条 从事蜂业的单位和个人,其正常生产经营活动,应受到保护和支持。鼓励蜂产品生产、收购、加工、销售实行一体化经营。


  第七条 各级农业行政主管部门及其所属的蜂业工作机构,应当按国家有关规定,为从事养蜂生产的单位和个人办理《养蜂工作证》,并提供生产技术、疫病防治、质量跟踪监督和市场信息等方面的服务。
  转地放养的蜂场,由所去放蜂场所在地的县(市)农业行政主管部门或蜂业工作机构,凭《养蜂工作证》为养蜂生产者安排放蜂场地。转地放养的蜂场到林区、自然保护区的,由林业行政主管部门安排放蜂场地。
  办理《养蜂工作证》和安排放蜂场地不得收取任何费用。


  第八条 在定地放养的蜂场,养蜂生产者可以将蜂群放在自家住宅前后、或承包责任田范围内、或经他人同意的场地,尽量防止蜜蜂螫伤人畜事件的发生。


  第九条 农作物种植单位和个人,应尽可能避免在蜜源作物花期喷撒农药。施药时至少应在施药前3天通知邻近蜂场,以便及时采取措施,避免对蜂群产生伤害和污染蜂产品。



  第十条 实行蜜蜂蜂群检疫制度。蜂群检疫的主要对象为欧洲幼虫腐臭病、美洲幼虫腐臭病、中蜂囊状幼虫病、蜂螨、白垩病和爬蜂病等。检疫工作由省农业行政主管部门组织安排。
  县(市)农业行政主管部门对出省放养的蜂场在转地之前应实施现场检疫,出具检疫证,并在《养蜂工作证》内填写检疫情况。检疫证有效期为三个月,在此期间不得重复检疫。


  第十一条 养蜂生产者发现重大蜜蜂疫情,应报告当地农业行政主管部门及蜂业工作机构,并实行就地防治,避免疫情蔓延扩散。未经治愈的蜂群,禁止转地和出售。


  第十二条 蜜蜂新品种培育、引进、审定、推广和种蜂生产经营及种蜂场建设,由农业行政主管部门及其蜂业工作机构按照《种畜禽管理条例》的有关规定执行。


  第十三条 蜂种资源应受国家保护。省农业行政主管部门设立重点种蜂交尾场,场内严禁其他蜂场蜂群进入。有条件的地方,林业行政主管部门要设立中华蜜蜂自然保护区。


  第十四条 承运蜂群,按照交通部门关于鲜活物运输的规定,办理急运手续,并坚持投保自愿原则,不得强迫养蜂生产者办理运输保险。


  第十五条 使用近期装运过农药和有腐蚀性、刺激性的化学物品等有毒有害物品的交通运输工具的,承运蜂群的运输单位或个人,应事先告知养蜂生产者。


  第十六条 运蜂车辆可优先通过渡口、桥梁、高温和污染较重的地段,以防因滞留损伤蜂群或发生蜜蜂螫人事故。在蜂群流量大的地方或季节,农业行政部门应配合交通运输部门联合组织运蜂工作,加强运输管理,防止蜂群滞留。


  第十七条 县级以上人民政府应当鼓励和支持种植优质蜜源作物和植物,不断扩大蜜源植物面积。各级农业行政主管部门应会同林业、环保等部门对珍贵的野生蜜源植物制定保护措施。


  第十八条 养蜂生产者在生产蜂产品之前的30天,应停止使用抗生素药物防治蜜蜂病虫害,减少或杜绝蜂产品中的抗生素残留量。


  第十九条 为保护消费者身体健康,严禁生产、经营和使用氯霉素、链霉素、四环素和磺胺类蜂药以及国务院农业部规定的其他禁用药品及化合物。


  第二十条 蜂药、养蜂机具和蜜蜂饲料及饲料添加剂的生产、经营和使用,按照《中华人民共和国产品质量法》、《兽药管理条例》和《饲料和饲料添加剂管理条例》的有关规定执行。


  第二十一条 蜂产品加工设备的生产经营企业,应保证其生产经营的蜂产品加工设备以及设备在加工蜂产品过程中不对蜂产品产生污染因子。


  第二十二条 蜂产品生产、收购、加工、销售企业应具备国家规定的卫生保证条件,并获得卫生部门颁发的《卫生许可证》。加工企业还应具备蜂产品基本质量指标检测化验设施。


  第二十三条 蜂产品生产经营者应当具备合格的仓储条件,使用合格的包装容器,不得使用接触过农药或其他有害有毒物品的贮运工具贮运蜂产品。


  第二十四条 生产经营的蜂产品必须符合国家标准、行业标准或地方标准,防止污染,严禁掺杂使假。农业行政主管部门应协助质量技术监督部门依法实施蜂产品质量监督检查工作。


  第二十五条 违反本办法,有下列行为之一者,由县级以上农业行政主管部门责令其改正,并可处1000元以下罚款;造成损失的,依法赔偿。
  (一)蜂产品生产经营者,用接触过农药或其他有害有毒物品的包装物或贮存容器包装、贮存蜂产品的;
  (二)盗蜂和毒死蜂群的;
  (三)发现重大疫情不报告,未治愈蜂病而擅自转地或出售蜂群的;
  (四)用近期装运过有毒有害物品的交通工具承运蜂群,未告知养蜂生产者,给养蜂生产者造成损失的。


  第二十六条 违反本办法,对农作物喷施农药未提前3天告知邻近蜂场,给养蜂生产者造成损失的,由县级以上农业行政部门责令改正,并可处500元以下罚款。


  第二十七条 凡经抽检未达到国家标准、行业标准或地方标准的不合格蜂产品,由农业行政部门和质量技术监督部门,责令生产经营者限期整改。经抽查的产品有严重质量问题的,由质量技术监督部门依法处罚。


  第二十八条 本办法自2003年4月1日起施行。

农业部、商业部、对外经济贸易部关于加强含假高粱进口粮检疫和处理工作的通知

农业部、商业部、对外经济贸易部


农业部、商业部、对外经济贸易部关于加强含假高粱进口粮检疫和处理工作的通知


         ((1990)农(检疫)字第15号)

 

各省、自治区、直辖市商委、粮食局(厅)、农业(农牧渔业、农林、农牧)厅(局),外贸(经贸)厅(局、委)、各口岸动植物检疫机关、各粮食转运站、中国粮油食品进出口总公司、外运公司:

  假高梁是我国进口植物检疫对象,是对农牧业生产有严重危害的恶性杂草,我口岸动植物检疫机关在进口粮中时有发现。为防止其传入和造成危害,近年来有关部门做了很多工作,但由于有些单位对假高粱的危害性认识不足,有怕麻烦思想,加之有时协调配合不够,致使除害处理措施在一些地方没有得到认真落实,存在着假高粱随进口粮传入、扩散的危险。为保护我国农牧业生产安全,须采取如下措施;

  一、假高粱是载入贸易合同的我国进口植物检疫对象,外贸部门应要求卖方切实按照合同供货,对经检疫发现含有假高粱的进口粮,要积极开展对外索赔。索赔款由接运站扣除在港口因此而增加的费用开支后,其余分摊有关收粮单位用于假高粱处理。

  二、口岸动植物检疫所要认真检疫,发现疫情及时通知有关部门。对含有假高梁进口粮的运输、装卸、储存及除害处理过程,当地检疫部门要进行严格监管,定期对可能被污染的场所进行疫情调查。

  三、粮食部门要认真做好含假高粱进口粮的除害处理工作。有条件的港口,要在口岸就地处理,必须运往内地处理的,要集中在有条件的地点进行。在运输、装卸、储存和加工处理过程中,各有关部门要采取严密措施,防止其撒漏和扩散。

  未经除害处理的进口原粮及其下脚料、地脚粮严禁出售、外调或随便遗弃。

  四、农业、粮食、外贸、运输各部门要高度重视,各负其责,加强配合,共同努力做好这项工作。

  附件:1.含假高梁进口粮的除害处理及监管暂行办法

     2.假高粱简介

 

                        一九九0年十一月十六日

 

  附件一:   含假高粱进口粮的除害处理及监管暂行办法

 

  第一条 假高粱是我国进口植物检疫对象,是对农牧业生产有严重危害的恶性杂草。为防止其随进口粮传播、扩散,保护我国农牧业生产安全,根据《中华人民共和国进出口动植物检疫条例》和商业部《进口粮接运管理办法》、《粮油质量管理办法》等有关法规,特制定本办法。

  第二条 含假高粱进口粮(以下简称“疫粮”)的除害处理及主管工作,涉及到粮食、农业和交通运输等部门,各部门要大力协作,共同做好防治工作。

  第三条 疫粮的除害处理工作贯穿于进口粮的运输、接卸、储存、加工使用等过程之中,为做好此工作,各有关部门要制订具体措施,并在各负其责的同时,注意密切配合。

  第四条 储运部门应做好以下工作:

  1.港口进口粮接卸单位及时了解掌握口岸动植物检疫所的检验情况,一旦发现

假高梁,应立即通知该批粮食的储运主管部门和有关单位。

  2.疫粮到达地的省、自治区、直辖市储运主管部门接到通知后,应尽快通知接

粮点及当地植检主管部门,以便及时采取除害处理措施。

  3.将疫粮流向详细材料及时通知口岸动植物检疫所。

  4.选用运粮专用车或完好车、船和麻袋等装具装运疫粮,并在每车、船的发货

明细表上注明。在运输和接卸过程中不得将疫粮和其它粮食混运、混放。否则,全部粮食都必须进行除害处理。

  5.疫粮储存时,要专仓保管或单独堆垛,并在货位(囤头)外注明。疫粮出仓

时,明细表和检验报告单上要注明含有假高梁,要求使用人员操作时防止其扩散。

  6.接卸、储存疫粮的作业区和运输工具作业完毕后要及时清扫,所有地脚粮都

要进行除害处理。

  第五条 加工部门应做好以下工作:

  1.接受含假高粱进口粮的加工厂,要有下脚料和地脚粮的处理工序。粉碎加工

作饲料是一种简便有效的方法,粉碎细度要在1毫米以下。也可采用经植检部门核准

的其它除害处理方法。

  2.用洗粮工艺的加工厂,要在洗粮的水排放口设置孔径小于1毫米的筛网,以防止高粱随洗粮水流散。

  第六条 口岸动植物检疫所应做好如下工作:

  1.加强进口粮检疫工作,发现疫情及时通知港口粮食接运部门。

  2.及时了解疫粮流向,连同口岸检疫情况、检疫处理意见,尽快通知疫粮到达

地植检主管部门。

  3.对疫粮的入境港口接卸进行监管,并在发运时进行监管。

  第七条 疫粮到达地植检主管部门要做好如下工作:

  1.协助粮食部门选择好疫粮加工场所和接卸点。应注意使接粮点、储存地、加

工厂尽可能集中和相对固定。

  2.对疫粮的除害处理过程进行监管。

  3.定期对疫粮接卸点、加工厂周围进行调查。一经发现假高粱植株,要制订周

密的措施,指导和监督粮食部门做好防除工作。

  第八条 对疫粮的除害处理和处理监管情况,粮食部门和检疫部门每年都要写出专题报告,分别报告商业部粮食储运局和农业部动植物检疫总所。

  第九条 对违反本办法的单位和个人,根据国家有关法规予以处罚。

  第十条 本方法自1990年12月1日起执行。由农业部(动植物检疫总所)和商业

部(粮食储运局)共同解释。

 

  附件二:          假高粱简介

 

  学  名:Sorghum halepense(L)pers

  异  名:顾买草、石茅、阿拉伯高粱、宿根高粱。

  分类地位:禾本科,高粱属。

  形态特征:多年生草本植物,具长的根茎,秆直立,高达1—3米;叶阔绒状披针形,中脉白色且厚;园锥花序大,淡紫色至紫黑色;主轴粗糙,分枝轮生;小穗成对,无芒,一具柄,一无柄;颖果倒卵形,棕褐色。

  生活习性:假高粱是多年生的根茎植物,以种子和地下茎繁殖。一棵植株一个生长季节大约可结2800粒种子、生长8千克鲜重植株和70米长的地下茎。颖果成熟后

,经过5~8个月的休眠即可萌发,有关试验表明,假高粱的种子在土中保存2年仍能

萌发,在干燥适温下可存活7年之久。

  危  害:假高粱是世界十大恶性杂草之一,它可对谷类、棉花、苜蓿、麻类等30多种农作物构成危害,还可作为高粱属作物病虫害的一种寄主。它的根分泌物或腐烂的叶子、地下茎、根等,能抑制作物种子萌发和幼苗生长。高粱侵入农田后,能使甘蔗减产25—50%;玉米减少12—33%;大豆每公顷减产300~600千克。另据报道,假高粱中所含氰化物(HCH)高于其它栽培高粱。尤其是其嫩芽聚积量高,

牲畜误食可引起中毒甚至死亡。

  分  布:假高粱原产地中海地区,现已传入很多国家;

  欧洲:希腊、南斯拉夫、意大利、保加利亚、西班牙、葡萄牙、法国、瑞士、罗马尼亚、波兰、苏联等。

  亚洲:土耳其、以色列、阿拉伯半岛、黎巴嫩、约旦、伊拉克、伊朗、印度、巴基斯坦、阿富汗、泰国、缅甸、斯里兰卡、印尼、菲律宾。

  非洲:摩洛哥、坦桑尼亚、莫桑比克、南非等。

  美洲:古巴、牙买加、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜、波多黎各、萨尔瓦多、多米尼加、委内瑞拉、哥伦比亚、秘鲁、巴西、玻利维亚、巴拉圭、智利、阿根廷、墨西哥、美国、加拿大等。

  大洋洲及太平洋岛屿:澳大利亚、新西兰、巴布亚新几内亚、斐济、美拉尼亚、西玻里尼亚、密克罗尼亚、夏威夷等。

  传播方式及防除:种子混杂在粮食中是假高粱远距离传播的主要途径,另外种子还可随水流传播。假高粱的根茎可在地下扩散蔓延。也可被货物携带向较远距离传播。

  对于进口粮中所带假高粱种子,目前经济有效方法是在严防撒漏的情况下,将其下脚料做粉碎处理。对于小范围生长的假高粱植株,可采用挖掘根茎进行销毁处理。化学防治,可使用草甘磷或盖草能。

 







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