云南省县级以上地方各级人民代表大会代表建议、批评和意见办理的规定
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云南省县级以上地方各级人民代表大会代表建议、批评和意见办理的规定
云南省县级以上地方各级人民代表大会代表建议、批评和意见办理的规定
云南省人大常委会
（1994年1月21日云南省第八届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 1994年1月21日公布施行）
第一条 为了认真做好我省县级以上地方各级人民代表大会代表（以下简称代表）建议、批评和意见的办理工作，保证代表依法行使职权，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法
》的有关规定，结合我省实际情况，制定本规定。
第二条 代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出各方面工作的建议、批评和意见，是法律赋予代表的权利，有关机关和组织必须认真负责地办理。
第三条 代表可以单独或者联名以书面形式提出建议、批评和意见。在本级人民代表大会会议期间向大会提出，闭会期间向本级人民代表大会常务委员会提出。
代表建议、批评和意见应当一事一案，使用统一印制的专用纸书写。
代表向代表大会提出的议案转为建议、批评和意见的，按照建议、批评和意见办理。
第四条 代表个人及其亲属的案件申诉状，群众委托代表转交的各类案件申诉状和信件，不应作为建议、批评和意见提出，可以交本级人民代表大会常务委员会办公厅（室）处理。
第五条 代表提出的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会办事机构交有关机关和组织办理。
代表建议、批评和意见涉及两个以上办理单位的，由交办机关确定主办单位和协办单位，由主办单位答复代表。
办理单位对不属于本单位职责范围内办理的建议、批评和意见，应当在收件后十日之内，向交办机关说明情况，经同意后可退回交办机关，另行交办。
第六条 办理代表建议、批评和意见时，对于能够解决的问题，要及时办理；对于因受条件限制暂时难以解决的问题，要向代表说明，积极创造条件解决；对于确实不能解决的问题，要向代表说明情况；对于属于上级人民代表大会及其常务委员会、上级人民政府职权范围内的问题，应
当向代表说明，并积极向上反映。
第七条 办理单位接到代表建议、批评和意见后，应当在三个月内至迟不超过六个月办理完毕，直接答复代表。代表对答复有意见的，办理单位应继续办理，再作答复。在答复代表的同时应当报送本级人民代表大会常务委员会的办事机构。
代表联名提出的建议、批评和意见，办理单位应当分别答复每一位代表。
代表提出的建议、批评和意见要求撤回的，必须填写撤回代表建议、批评和意见登记表，办理即行终止。
第八条 办理单位对代表建议、批评和意见应当建立健全交办、催办、督办制度，有领导分管，专人办理。向代表答复办理结果时，由办理单位的领导人审核签发，并按规定格式印制，加盖公章，列入文件管理。
第九条 本级人民代表大会常务委员会办事机构负责对代表建议、批评和意见的交办、催办、督办，以保证代表建议、批评和意见按期办理完毕。
交付本级人民政府有关部门办理代表建议、批评和意见，由本级人民政府办公厅（室）负责催办、督办。
第十条 办理代表建议、批评和意见的有关机关和组织在代表建议、批评和意见办理完毕后，必须向本级人民代表大会常务委员会作出办理情况的报告。
本级人民代表大会常务委员会办事机构应当将代表建议、批评和意见的办理情况向本级人民代表大会报告。
第十一条 本级人民代表大会常务委员会对认真办理代表建议、批评和意见的单位和人员，给予表彰；对办理不力的单位给予通报批评。
第十二条 乡、民族乡、镇人民代表大会代表建议、批评和意见的办理，参照本规定执行。
第十三条 本规定自公布之日起施行。
1994年1月21日
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中国社会主义法制建设的发展
陕西省永寿县人民检察院 王孟康 713400
内容提要：本文通过对“法制”和“法治”内涵的界定及对社会主义法制建设情况的简单回顾，试图阐述从“法制”到“法治”的发展体现出一个时代的巨大历史进步，标志着社会主义法制建设──法治化道路，既完成向“传统”的突破，又实现向“西化”的突破。
关键词：法制 法治 发展
有学者言：“中国法治问题是一个历史课题，也是一个悠久民族的群体性的文化选择课题，除了历史和文化自身的答案以外，任何欲进行书斋作业的‘学术定位’的企图都是虚妄的。”①那么，如何对社会主义的法制建设情况作以反思，更非易事。本文仅以中国的法制建设为主体或参照对此进行尝试，或许离目标接近了一步。
一、法制与法治
“法制”一词，古已有之。但对其意义，历来有不同的解释。在我国，“法制”的用法首见于《礼记•月令》：“是月也，命有司，修法制，缮囹圄，具桎梏，禁止奸，惧罪邪。”此处所谓法制，乃指国法、法律或典章制度，强调法律制度的形式意义。也就是说，任何法律制度，只要是国家（或官府）创造的，即使是酷法、恶法，或专横之法，也属法制，具有一律遵守的效力。在奴隶社会和封建社会，法制不过是人治之下的一种法律统治形式。这种人治之下的法制（“专制的法制”），与近现代以民主制度为基础的法制（“民主的法制”）有着根本的区别。“近代意义的法制概念及思想，是由西方学者创立的。它强调：国家机关、社会团体、公职人员和公民个人都必须无条件地严格执行和遵守的法律，不允许任何人做法律不允许的事情。”② 新中国成立后，我国法学界对“法制”这一概念的解释也是众说纷纭。基本观点有三种：“一种是从静态的角度，把法制解释为‘法律制度’；一种从动态的角度，把法制解释为严格遵守执行和遵守法律与制度，依法进行活动的一种方式，是立法、执法、司法、守法和法律监督的统一体；一种则简化为依法办事的原则，即一定阶级民主政治的制度化、法律化，并严格按照法律进行国家管理的原则。” ③ 从目前的发展趋势来看，许多学者趋于赞同从动态与静态的结合将其定义为，“所谓法制，是一国法律制度的总和，它包括立法、执法、司法、守法、法律监督的合法性原则、制度、程序和过程。” ④ 至于资产阶级思想家、法学家对法制的含义的解释，都是和他们各自的政治主张密切联系的，如有的主张君主立宪制，有的主张三权分立制，有的主张民主共和制，有的主张“议会至上”，有的主张企业自由，有的主张福利国家等等，不一而足。那么，对社会主义法制如何界定？学界的观点基本一致，社会主义法制即为社会主义国家制定或认可的，体现工人阶级领导下的全体人民意志的法律和制度的总称，是社会主义立法、守法、执法、司法、法律监督各环节的统一，核心是依法办事。其基本要求为“十六字方针”，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”社会主义法制是与社会主义民主紧密相关的。
法治，是一个复杂的法律概念。在西方学说史上，古希腊学者亚里士多德（Aristotle BC.384-322）最早论述法治问题。他在《政治学》一书中指出：“法治应当包含两层含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订的良好的法律。”⑤近代以来，随着自由、平等、人权等人文主义精神的弘扬，人们重在原则和制度层面上讨论法治问题，而把法治的核心归结为“依法对国家权力的限制和制约。”其内容大体包括：法律至上，权力在法律之下；法律公开；依法行政；司法独立；保障权利和自由；实行正当程序。二战以后，在国际上，法治的思想和原则又有了新的发展。1959年在印度召开的“国际法学家会议”通过的《德里宣言》强调了三项原则，即立法保持“人类尊严”，防止权力滥用、司法独立和律师自由。可以看出，法制包含两个部分，即形式意义的法治和实质意义的法治，是两者的统一体。形式意义的法治，强调“依法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。实质意义的法治，强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。形式意义的法治应当体现法治的价值、原则和精神，实质意义的法治也必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现，两者不可或缺。其是与人治相对的一个概念。综观法治一词的使用状况，其具有如下意义：它是运用法律治国的方式、依法办事的社会状态、一种价值取向或一种政治制度。因此，社会主义法治应表述为“社会主义国家的依法治国的原则和方略，即与人治相对的治国的理论、原则、制度和方法。”⑥其基本内容包括：“健全民主制度；加强法制建设；推进机构改革；完善民主监督制度。”⑦
二、社会主义法制建设的历史追溯
社会主义法制建设是在推翻资产阶级统治基础之上形成的，“废除旧法和对旧法的批判继承，是社会主义法产生的辩证规律。”⑧前苏联十月革命胜利后，“法制”被确定被社会主义法的基本原则之一。⑨然而，在国家的建设过程中，由于坚持高度集中的计划体制导致经济停滞和落后，同时也导致“特权”的急剧膨胀。“在背弃马克思主义原则，削弱党的领导”⑩之后，从斯大林时代“人民公仆”的蜕变到戈尔巴乔夫“新思维”，以及最终被叶利钦窃国期间，其法制建设被蒙上了一层厚重的“人治”色彩，法制的原则无力对权力进行制约，社会主义的民主在前苏联被葬送掉。中国的法制现代化道路始于“1911年辛亥革命后资产阶级法制建设时期和新民主主义法制建设时期”。○11新中国成立后，“1954年宪法”和党的第八次全国代表大会将社会主义的法制粗略模式或宏观轮廓予以确立，并形成了基本格局。随之，1957年“反右运动”，停止了继续完善新法制模式的努力，从而宣告了法制大转换的结束，接踵而来的是法制近十年的停滞和大滑坡。直到1978年十一届三中全会，社会主义十年法制建设的总纲领和总目标才得以确立。同时，形成了以多样化的法律价值、法律的主导性和法律的至上权威为特征的党的法治观。○12
三、社会主义法治——法制现代化
“社会主义法治”概念的形成和理论探索有着较为漫长的过程，其既体现了我党的孜孜实践，又标志着社会主义法制现代化的历史发展脉络。
1.社会主义法治概念的提出：早在1949年1月，时任最高人民法院院长的谢觉哉同志就在司法训练班的一次讲话中指出“我们不要资产阶级的法治，我们需要我们的法治。”○13然而，其对法治的进一步内涵并未申明。
2.从毛泽东同志到邓小平同志的民主法治思想的异同和发展。
毛泽东同志曾说过“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”从他早年的“民本”思想，到他晚年的“群治”思想等，“人民”是他一生全部政治思想和实践的出发点和落脚点，这是他民主观的核心内容。1957年后其群治思想为主的，以“大鸣”、“大放”、“大字报”、“大辩论”为重要方式和手段的“大民主”运动，在“文化大革命”中发展到极端，使“文化大革命”既革“文化命”，又革“民主命”，还革“法制命”的大灾难，忽视了民主作为一种价值追求，以及它作为一种社会发展阶段中的一个目标性机制的重大作用，仅把其当作一种手段。○14由于这些思想的影响，社会主义法制建设在1978年以前在“现代性”上没有实质性的突破。
1978年以后，社会主义法制建设主要的理论指导为邓小平理论。邓小平坚持了毛泽东的人民民主理论，赋予了民主以极高的地位和价值，鲜明地指出了“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”的论断，并有效解决和恢复了民主应有的价值和地位，“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”○15在邓小平的“民主立国论”和“法制权威论”○16的民主法治思想指导下，社会主义法制建设取得了巨大进步。此后，对宪法进行了多次修正，并出台了大量刑事、民事、经济的法律法规，立法工作取得了显著成绩，同时，政府机构不断进行机构调整，司法机关不断加强法律的监督工作，使得公民的权利意识得以觉醒，对权力的制约、制衡得到初步的加强。
3．十五大“依法治国”方略的确立——社会主义法治理论的实践
邓小平同志找到了“必须使民主制度化、法律化的法治道路，但如何使民主制度化、法律化，这一时代的使命和艰巨任务，历史的落在以江泽民同志为核心的中国共产党的第三代领导集体及全国人民的身上。1997年7月中共十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，并于1999年宪法修正案中予以确定。“将‘法制’国家改为‘法治’国家，这是一个根本性的历史转变”。○17这预示者：中国将依靠政府的推进，辅之以社会（民间）的力量，走向法制化（法治化）的道路。
法制现代化是一个从人治社会到法治社会，从传统法制到现代化法制的发展过程，其具有下列特征：以非人格化的权威及规则否定人格化的权威，法律规则的肯定性、明确性和普遍性，法律规则的连续性、稳定性，法律体系的完备和统一，法律职业的中立性，司法过程的公开性、程序性。从现代法制的价值合理性及价值标准来看，具有：维护自由、平等、正义，协调公平与效率的关系，实现公共权力和个体权利的平衡。○18社会主义法治的推进也应以法制现代化的基本内涵和精神为依托，在对“传统性”和“西化”的突破上寻找适合自己的道路。
四、从法制到法治——历史性的飞跃
（一）现代性向传统的突破。
社会主义法治建设在某些程度上要依托本土的法制传统。在我国历史发展中，一直未出现以商品经济为基础的社会形态，长达数千年的封建法制的“专制”，使人民从心理上疏远了这个既陌生又熟悉的词语。在国家现代化建设过程中，虽然主张走法治之路，但终是自觉不自觉的蒙上“人治”的色彩，文革的十年浩劫，为社会主义法制建设打上了值得警示和反思的烙印。然而，近二十年的法制建设为“法制”向“法治”的跨越准备了基本备件，如法制体系的基本形成，公民法治意识的增强，法学界在立法中的广泛参与，国家领导人思想的大转变等等。
1.对“人治”之彻底否定
“人治，指的是主要依靠一个或一批权威人士来推行的政治。”○19人治从根本上来说，是一种强人政治。在统治者足够强大的时候，其统治的社会可能是一种有序、安定的社会。然而，再强大的人也有不强大的时候，再聪明智慧的人也有糊涂失策的时候。因此，一治一乱是人治造成的必然结果。由于“法制”侧重于静态法律制度的描述，虽然也有动态的内涵，但其终未排斥人治的成分。所以，在社会主义法制发展中，出现了领导人意志的绝对权威，而造成众所周知的许多恶果。“法制”与“法治”虽一词之差，但其从根本上否定了“人治”，在国家的治理方式上向前迈进了一大步。
2.对“德治”的重新定位。
“所谓德治，指的是主要依靠统治者品德的影响力，良好的社会教化及爱利民众的政策而推行的政治。”○20德治是一种柔性的治国方略：它建立在一套维护社会正常秩序的伦理和道德规范也是柔性的、劝导性的；其维系手段也是柔性的，即主要依靠社会教育、风俗环境熏陶、道德榜样感染、社会舆论及社会成员的自觉意识和内在信念加以推行。而法治则是一种刚性的治国方略：法律规范是人们行为的底线，是不允许逾越的，因而是刚性的；其推行的方式和手段靠的是外在的强制，也是刚性的。可以看出，法治与德治作为两中不同的社会治理方略，各有其特点。
在我国，“德治”思想有着深厚的人文背景。孔孟的思想以“仁”为核心，其本质要求统治者要爱人，方能使国家大治。十五大确定“依法治国”的方略后，江泽民同志紧接着又提出“以德治国”的治国方略，将“德治”与‘法治’联系在一起，两种治国方略并用，以“法治”为主，以“德治”为辅。这既是对“德治”新形势下的重新定位，同时也是在社会主义法制建设中从“法制”到“法治”的又一突破。
3.对党的领导方式的显著调整。
共产党是工人阶级的先锋队，没有共产党的领导就无从有革命和建设的巨大成就。然而，在国家的政权得以稳固以后，如果将党的地位再置于法律之上，那么难免会出现唯党的意志是从的局面，长官意志将成为最终的权威，发展的结果是党内部的严重腐化，苏共的发展结果便是最有力的佐证。强调“法治”，并不是否定党的领导地位，国家宪法是在党的领导下制定的，但是，党仍然须作为一般的政治团体在宪法和法律的范围内进行活动。邓小平同志曾说：“美国有个尼克松，日本有个田中，都得上法庭，为什么我们中国的领导人不能上法庭呢？党组织也不能因为自己是执政党就把自己置于法律之外，否则，社会之中就存在一个不受国家法律约束的特殊集团，社会主义的法制也就荡然无存了。”○21由此看出，邓小平同志肯定了法律的最高权威，法治核心之一的法律至上原则。这可以看作是邓小平理论中“民主法治”思想对我党领导方式的显著调整。文革的十年是唯党意志的十年，甚至出现了更换国家领导人也不经法定的任免程序的情况。如果在“法治”的建设中，没有对党的领导方式进行明确界定，在社会主义法制建设中或许又会重蹈历史的覆辙。
（二）现代化向“西化”的突破。
众所周知，现代意义的法治产生于近代西方文明，是人类走出蒙昧迈入文明的创造物，也是现代文明社会的基本标志之一。然而，中国由于先天的缺陷，不可能产生现代意义的法治。美国学者昂格尔认为，法治产生于西方而非中国的主要原因是中国没有形成现代型法的秩序的历史条件——集团的多元主义、自然法理论及其超越性宗教的基础。○22因而，中国形成了主要表现为行政命令方式的官僚法（管理型法），而西方形成了自主、普遍适用的法律体系和法律至上的法治精神。尽管在中国文明形态中，我们也会发现导致了多元集团产生，导致某种超验的世界观的社会变化。但是，这两种因素并未结合在一起，也没有通过它们彼此之间的相互作用而产生现代法治。○23因为在传统的中国，具有压倒一切的重要意义的是社会和谐，这也是支配人们思想的全部观念，然而，奠基于封建等级身份观念上的社会却无论如何形成不了现代法治的法律至上的神圣观念，因为严格来说它不是实在的规则与准则，而是模范行为的模式。○24所以，尽管中国也曾有诸如儒家和法家等关于人、社会和法律的一系列观点，比如儒家主张符合伦理典范的习惯礼议，法家主张官僚政府以及强制执行官僚法，但双方确实从某种不言而喻的共同（礼仪）前提出发进行论证的，而这些前提根本不允许他们捍卫甚至承认现代法治原则。○25传统中国的流行做法完全是以家长方式处理事务。○26法律不可避免地带有浓厚的工具色彩和官僚政治色彩。因而，中国产生不了现代意义的法治，也确实不需要现代意义的法治。○27
社会主义法治在中国传统的背景条件即如上所述，在社会主义法制建设中，从“法制”到“法治”的转型传达了这样一个信息，即在法制现代化发展中，既体现对西方法治文明的继承，又在本土条件下，完成了质的飞跃。
1.对资产阶级现代法治思想的移植。
现代法治思想根源于西方，社会主义法制建设不能完全排除“西化”的倾向。在以“法制”为主旨的社会主义法制建设中，基本是排斥“西方”的，仅将其作为国家政治制度的一个层面，而未当成一种价值追求、治国状态。在“法制”向“法治”的转型中，法学界对西方资产阶级的“法治”思想展开了广泛而深入的探讨。社会主义法治在某些方面移植了西方的现代化法治思想。譬如，著名的法学理论家洛克、孟德斯鸠、卢梭等，他们的思想中蕴含着许多现代化法治的理性的东西，其“人民主权”、“法律至上”、“社会契约”、“权力制约”等主张包含着相当的合理内核，其是人类社会共有的文化财富，社会主义法治应当对其优秀的成分加以承继，并根据自身的情况有所扬弃。由于西方法学家和社会实践者的合力，使得西方的法治思想具有了取得广泛认同的基本内涵，而这种以民主为基础的法治思想正是社会主义进行法治建设所不可或缺。
2.结合本国实际的重新定位。
“社会主义中国的法治化，属于‘非西方后发展社会——国家的法制现代化’，是由外部刺激引发或外部力量直接促成的传导性的社会变迁过程。这样的法律变迁有一个很大的时代落差，即我们不是在西方工业文明方兴未艾之际来实现由传统农业文明向现代工业文明转型的法治化，而是在西方工业文明已经高度发达，以至于出现某种弊端和危机，并开始向后工业文明过渡之时才开始进行社会主义法治建设的。”○28这样，社会主义法治建设面临着本土化和国际化（以西化为主要特征）等诸多因素影响，从“法制”到“法治”的发展，对社会主义法制建设提出了重构自身法治文明的要求，同时，促使社会主义国家在接受先进法治文明之后，结合本国实际进行再定位。
⑴社会主义法治的社会基础。“大家普遍认为，商品经济或市场经济是法治的经济基础，民主政治是法治的政治基础，理性文化是法治的文化基础。”○29由于“中国领导倡导的国家社会主义法治融入了下列因素：社会主义的经济制度，即经济是以市场为基础并且市场的成分在逐步增加，但较之其他经济制度，国有企业具有更重要的地位；在对人权的理解上强调稳定，主张集体权利优于个人权利，生存权和发展权是最基本的权利。”可以看出，其社会基础包含如下因素：
a.“市场经济是法治社会的基础性推进力量。1987年以来实行改革开放，在经济体制改革中终于确立了社会主义市场经济体制模式。而且在实践中有了显著成效，这是法治社会形成、发展的最具基础性、广泛性、深刻性和现代性的强大动力源泉。”○31
b.中国共产党的领导是实现社会主义法治的最有力政治保障。没有中共的领导就不会有社会主义中国取得的伟大成就，在社会主义法制建设中其仍然是中流砥柱。中国共产党领导下的多党协商合作是实现社会主义法治的政治基础。
c.中西人文精神的合璧：重构法治的精神基础。毛泽东同志曾在五十年前说过，“被束缚的个性如得不到解放，就没有民主主义，也就没有社会主义。”○32这启示我们：包括社会主义法治在内的一切制度都是以彻底解放人作为最高宗旨的，也表明了社会主义法治与人文精神相辅相成、相依相生的关系。黑格尔也说：“历史对一个民族是非常重要的，因为他们靠了历史，才能意识到他们自己的法律、礼节、风格和事功上的发展历程，法律所表现的风格、礼节和设备，在本质上是民族生存的永久的东西。”○33社会主义中国在法制建设中，在反思自身历史的同时，在人文精神方面，应吸取西方之长，以补己之短，达到精神文化及理性文化的交融。
2.社会主义法治的标准和要求。总体而言，要树立法律至上的权威，使法律成为治理社会的主要手段，任何组织和个人都必须严格依法办事。从立法上讲，建立民主科学合理的立法秩序，立法充分体现社会主义的价值取向和现代法律的基本精神，建构一个部门齐全、结构严谨、内部和谐的完备的法律体系；从行政执法讲，政府要依法行政，尊重民权，接受监督；从司法讲，要保证司法独立，确保司法公正。从法律文化上讲，要有先进的法学理论，公民要有良好的法律意识，最核心的是：
a.法律至上原则。法律至上，即为“任何个人与法律相比，法律都具有更高的权威。”○34其构成包括“内在品质要件：公民权利神圣和外在形式要件：规则至上。”○35法律至上原则是内在品质要件和外在形式要件的统一。有学者更指出：法律的形式合理性比法律的实质合理性更重要，奉行严格规则主义应是法治建设的首要任务。○36所以，法律至上在社会主义法制建设中理应置于首要位置。所有符合人民共同利益，符合宪法精神的法律具有至高无上的权威，任何党派、社会组织都必须接受法律法规约束，必须严格依法办事，不允许有超越法律之外的特权与个人。
b.权力制约原则。在国家机关之间建立分权和相互制约的机制是现代法治国家普遍实行的一项原则。建设社会主义法治国家，对权力制约的理论不能不深入研究并吸取其合理的因素，“邓小平同志说：斯大林严重破坏社会主义法制。毛泽东同志讲过，这样的事件在英、美、法这样的西方国家不可能发生。邓小平同志一方面讲了我们不搞西方‘三权分立’那一套，另一方面也讲了党权与政权要分开。权力不宜过分集中。”○37无论是成克杰、胡长清，还是广西玉林四个市委书记“前腐后继”，从制度上看无不是因为权力太大，没有制约机制造成的。所以，在“法制”向“法治”的转型中，应该对权力的监督机制进行必要的调整。
c.司法独立原则。司法独立是现代法治的共同特征。其含义是赋予法官以不受任何组织和个人的干涉的独立的自由裁判权。在“法制”的背景条件下，虽然赋予司法机关以独立的地位，但实际上司法机关成为其他国家机关的附庸，在人事任免、财政制约的情况下，司法机关的职能无法依法发挥，这在一定程度上滋长了其他国家机关的特权思想。在“法治”的背景下，应当建立以公民权利为本位的司法制度，同时，对一切由法官说了算的职权主义司法制度依法进行监督，防止司法专横。
从终极意义上讲，作为一种表征进步与文明的治国方略的法治，既是一种理想，也是一个过程，并无所谓好坏良莠之分，唯一有所区别的只是我们践行的差异。由于社会主义的法制建设是一个渐进行的发展历程，既要革除人治意识的心理障碍，又要结合社会的广泛参与，革除人治意识的心理障碍、法治观念和权利意识的增强等仍有一个时间的期限，并非一朝一夕的事，这也为以后的社会主义法治建设提出了新的问题。但我们仍有理由相信，在以“三个代表”为指导思想下的法治进程会有序展开。
参考文献及注释：
吉林省人民政府办公厅
吉林省人民政府办公厅关于转发吉林省高致病性禽流感控制等3个应急预案的通知
吉政办发〔2003〕48号
各市州、县(市、区)人民政府,省政府各厅委、各直属机构:
省牧业局制定的《吉林省高致病性禽流感控制应急预案》、《吉林省鸡新城疫控制应急预案》和《吉林省猪瘟控制应急预案》已经省政府同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。
二○○三年八月二十八日
吉林省高致病性禽流感控制应急预案
(省牧业局 二○○三年六月十六日)
禽流行性感冒(简称禽流感,AI)是由A型流感病毒引起的禽类(鸡、鸭、鹅、火鸡、鹌鹑、鸵鸟、鸽子等)烈性传染病,其中高致病性禽流感(HPAI)被世界动物卫生组织(OIE)列为A类动物疫病,被我国列为一类动物疫病。
为确保在发生高致病性禽流感疫情时,能够做到及时、迅速、高效、有序地进行应急处理,最大限度减轻疫情造成的危害,确保我省养禽业的健康发展,促进出口贸易和社会经济发展,保护人体健康,维护社会稳定,根据《中华人民共和国动物防疫法》和有关法律法规及国务院有关规定制定本预案。
各级人民政府对本地区的疫情控制负总责,主要负责人是疫情控制工作第一责任人。各级人民政府和有关部门应当按照本预案规定,做好控制高致病性禽流感疫情所需经费、物资、设备、技术等储备,按年度纳入各级国民经济发展计划和财政预算。对高致病性禽流感疫情的处理实行分级管理原则。疫情发生后,各级人民政府要动员社会各方面力量,运用法律、行政、经济、技术等手段,遵循“早、快、严、小”的原则,按照本预案规定,统一指挥,统一协调,积极配合,立即采取封锁、扑杀等综合性措施,迅速控制和扑灭疫情。强制扑杀的禽类、销毁的禽类产品及其他物品造成的损失,按国家有关政策给予适当补助。
一、疫情的确认和分级
(一)高致病性禽流感的确认
高致病性禽流感由省级动物防疫监督机构确认。有下列情况之一的,可按高致病性禽流感对待:1.有典型的临床症状和病理变化,发病急、死亡率高,且能排除鸡新城疫和中毒性疾病,血清学检测阳性的。2.未经免疫禽场的家禽出现H5
、H7
亚型禽流感血清学阳性的。3.在禽群中分离到H5
、H7
亚型禽流感病毒株或其他亚型高致病力禽流感毒株的。4.发生可疑疫情时,由省里指定的来自不同单位的两名或两名以上禽流感现场诊断专家组成员到现场诊断确认的。
(二)疫情的分级
依据高致病性禽流感发生的数量、传播速度、流行范围和趋势,将高致病性禽流感疫情划分为三级:1.一级疫情:在30日内2个以上市州发生高致病性禽流感;1个市州在30日内疫点5个以上;某一地区在30日内发病禽群在5万只以上;特别情况需要划为一级疫情的。2.二级疫情:是指在1个市州行政区域短时间内2个以上县(市、区)发生;在30日内发生2?D5个疫点;在30日内发病禽群在2?D5万只;特殊情况需要划为二级疫情的。3.三级疫情:是指1个县级行政区域内发生高致病性禽流感病例的。
二、应急指挥系统和政府、部门职责
(一)指挥系统
省人民政府负责全省高致病性禽流感紧急疫情的控制工作,决策有关重大事项。
省牧业管理局负责收集、分析疫情及疫情发展态势,确定疫情严重程度,及时提出启动、停止本预案的建议。
县级以上地方人民政府负责本地区紧急动物疫情的控制和扑灭等工作,决策有关重大事项。
(二)政府、部门职责
1.政府职责。
各级人民政府负责落实畜禽防疫经费;负责组织制定本行政区域的重大动物疫病防治规划和应急预案,做好防疫物资储备;负责发布封锁令,启动应急预案,组织、协调有关成员单位及时控制和扑灭疫情。2.部门职责。(1)牧业部门:
①调集动物防疫和动物防疫监督人员参加疫情的控制和扑灭工作。
②做好疫情的监测、预报,开展流行病学调查,诊断疫病,迅速对疫情等相关情况作出全面分析,并制定疫情控制和扑灭的技术方案。
③划定疫点、疫区、受威胁区,提出封锁建议,并参与组织实施。
④监督、指导疫点内禽类的扑杀及禽类尸体和禽产品的无害化处理工作;疫点、疫区内污染物等实施消毒和无害化处理;饲养场所及周围环境的严格消毒。
⑤组织对疫区、受威胁区易感禽类实施紧急免疫接种。
⑥对疫区、受威胁区内的易感禽类的饲养和经营,及其禽类产品的生产、贮藏、运输、销售等活动进行监测、检疫和监督管理。
⑦建立以市、县为基础的省、市、县三级紧急防疫物资储备库,并按照适量、应急的原则,储备必要的疫苗、药品、诊断试剂、器械、防护用品等防疫物品。
⑧对封锁、扑杀病禽和同群禽、无害化处理病(死)禽和同群禽(包括污染物)、消毒、紧急免疫接种等所需费用及补贴所需资金做出评估,并安排资金使用计划。
⑨培训兽医专业技术人员及其他有关人员,建立疫情处理预备队。
⑩参与组织对疫点、疫区及其周围群众的宣传工作。(2)财政部门:各级财政部门根据具体情况,积极筹措和及时安排畜禽防疫资金,审核资金使用计划。资金管理办法由省财政厅负责制定。(3)计划部门:负责紧急防疫物资储备、调运等基础设施建设的计划安排。(4)民政部门:负责疫区受灾群众的生活救济。(5)交通、铁路、民航部门:负责优先运送控制扑灭疫情人员、物资、药品和器械,配合牧业部门做好经省人民政府批准的动物防疫监督检查站设置及疫区封锁工作。(6)出入境检验检疫部门:负责出入境禽类及其产品的检疫工作,根据疫情发展态势,适时停止或开始疫区和受威胁区禽类及其产品进出口报检,并及时向牧业部门通报有关情况。(7)公安、武警部门:协助做好疫区封锁、疫点内禽类的扑杀,加强疫区社会治安管理和安全保卫工作。(8)工商部门:根据对疫区封锁情况,关闭疫区内的禽类及其产品交易市场。(9)卫生、药品监管部门:负责疫区内人员的预防和疫病监测工作。(10)信息产业部门:责成相关邮政、电信运营企业予以配合,及时、安全地传递动物疫情报告和有关材料,保证疫区信息联络畅通。(11)科技部门:负责提供高致病性禽流感应急控制的科技成果,安排必要的研究项目。(12)气象部门:根据需要负责提供疫区及周边地区气象资料。(13)部队、内贸、外经贸、司法、林业等部门:按照各级人民政府疫情控制委员会的统一部署,配合农牧部门,做好紧急疫情处理工作。(14)新闻、广电部门:按照各级人民政府的统一部署,做好疫情处理的宣传报道工作。
三、疫情的应急反应
当疫情涉及两个以上行政区域时,必须启动有关行政区域共同的上一级地方人民政府的应急预案。
(一)三级疫情的应急反应
县级动物防疫监督机构必须加强对辖区内从事禽类饲养、经营及禽类产品生产、经营的单位和个人的监督管理,发现可疑高致病性禽流感疫情或接到可疑高致病性禽流感疫情报告时,必须立即派人赶赴现场,进行流行病学调查。同时对发病禽群实行临时隔离措施,限制同场(户)禽只及其产品的流动,并监督消毒措施的实施。
县级动物防疫监督机构接到可疑高致病性禽流感疫情报告后,必须立即派人到现场,同时上报市、省级动物防疫监督机构。要采集病料,送省畜牧兽医工作总站中心实验室检验,对疫情进行确认,必要时由禽流感现场诊断专家进行认定。
确认为高致病性禽流感后,疫区畜牧兽医行政管理部门必须立即划定疫点、疫区、受威胁区;并立即启动动物疫情处理预备队;提出三级疫情控制措施建议,立即向同级人民政府报告,同时按照规定迅速上报疫情。
疫区地方人民政府要立即召集会议,针对疫点、疫区、受威胁区分别作出封锁、扑杀、销毁、消毒、免疫接种、限制禽产品流动等控制和扑灭疫情的有关决策;根据决策发布封锁令,组织有关单位,对疫点、疫区、受威胁区采取封锁、扑杀、消毒、无害化处理、紧急免疫等应急处理措施,迅速扑灭疫情。有关部门要做好疫区内生产、生活安排,保证疫情控制工作顺利进行。
市级人民政府根据疫情和疫区人民政府的请求,对疫区作出应急反应。
(二)二级疫情的应急反应
市级动物防疫监督机构接到疫情报告后,应当迅速派员赴现场了解疫情发生时间、地点、发病情况,确定疫情严重程度,分析疫情发展趋势,提出启动二级疫情控制应急措施建议,立即报市级人民政府,同时将疫情上报省人民政府和省牧业管理局。
市级人民政府应当立即召集会议,通报情况,决定启动预案,对工作进行安排部署,及时调集人员、物资、资金,督促各地和部门落实好各项措施。
市级动物防疫监督机构要及时将控制、扑灭方案及其执行进度情况上报省牧业管理局。
省牧业管理局在协调和指导疫情控制工作的同时,分析疫情趋势,提出应急处理工作建议报省人民政府。省人民政府根据疫情情况和市级人民政府的申请,召集有关部门通报疫情和处理情况,研究对疫区的应急处理措施,调拨紧急防疫经费、物资、药品等。
(三)一级疫情应急反应
疫情发生后,有关市级人民政府要立即启动本辖区的应急预案,动物防疫监督机构要立即按规定上报疫情。省牧业管理局应迅速了解疫病发生情况,确定疫情严重程度,分析疫情发展趋势,提出启动一级疫情控制应急措施方案建议,并上报农业部和省人民政府。
省人民政府要立即召集会议,决策和部署疫情控制工作,督促各地、各有关部门按要求落实,调拨物资、药品、疫苗、人员等扑灭疫情。省牧业管理局根据省人民政府部署,统一指挥,具体组织实施本级预案。
四、保障系统
(一)物资保障:建立以市、县为基础的省、市、县三级紧急防疫物资储备库,按照适量、应急的原则储备物资。
(二)资金保障:对经常性的禽类防疫经费,由各级财政部门根据具体情况,在同级部门预算中统筹安排;对突发的疫情,按预案提出的分级负责原则,由当地政府统筹安排资金进行处理;对涉及全省的重大动物疫情,省在防疫资金上给予适当协助,并申请国家资金支持。
(三)技术保障:省建立禽流感诊断实验室,负责区域内的禽流感诊断。
(四)人员保障:
1.设立省级禽流感临床诊断专家组,负责提供控制和扑灭高致病性禽流感的技术决策建议和现场诊断,其诊断结果作为现场处理的依据。2.各级人民政府要组建扑灭高致病性禽流感疫情防疫预备队。
五、其他事项
(一)省人民政府有关部门和市、县级人民政府要从实际出发,参照本预案,制定本部门或本地区的高致病性禽流感疫情控制实施方案或实施细则。(二)从事禽类饲养、经营和禽类产品生产、经营的单位和个人应当履行本预案的规定,并执行各级人民政府及有关部门为落实本预案所作出的规定等。(三)实施本预案过程中所采取的各项措施均为强制性措施,涉及到的任何单位和个人均应当执行。对违反本预案规定或执行本预案不力并造成严重后果的,要依法追究有关责任人和有关部门的责任。(四)本预案自发布之日起实施,省人民政府有关部门和地方各级人民政府要按照本预案的分工和部门职责做好实施预案的准备工作。附件:1.高致病性禽流感疫情的报告通报
2.动物疫情处理预备队
3.疫点疫区受威胁区
4.封锁
5.消毒
6.应急防疫物资的储备及管理
7.禽及其产品的无害化处理
附件1
高致病性禽流感疫情的报告通报
一、任何单位和个人发现发生或疑似高致病性禽流感疫情时,必须立即向当地动物防疫监督机构报告。当地动物防疫监督机构应立即赶赴现场进行诊断,并提出处理意见,采取防疫措施。有关单位和个人应立即执行,不得拒绝或推脱。
二、疫情报告形式。各级动物防疫监督机构要严格按照《中华人民共和国动物防疫法》、农业部《动物疫情报告管理办法》和《吉林省动物疫情报告管理规定》等有关法律法规的要求报告动物疫情。
三、疫情报告内容。包括疫情发生的时间、地点、发病品种、日龄、死亡数量、临床病变、实验室诊断初步结果、养禽户的生产和免疫接种情况,已采取的控制措施,疫情报告的单位和个人及其联系方式等。
四、疫情报告程序。发现可疑高致病性禽流感疫情时,必须立即向当地县级动物防疫监督机构报告,县级动物防疫监督机构在接到报告后3小时内赶赴现场,进行初步确认;同时向当地人民政府报告,并逐级报至省级动物防疫监督机构。省级动物防疫监督机构接到报告后24小时内将疫情上报省人民政府及全国畜牧兽医总站,直至农业部畜牧兽医局。未经许可,禁止任何单位和个人以任何形式对外发布疫情信息。
附件2
动物疫情处理预备队
一、动物疫情处理预备队组成
(一)兽医专业人员:包括兽医行政官员、临床诊断技术人员、动物免疫人员、动物检疫人员、动物防疫监督人员、动物疫病检验化验人员;
(二)消毒、扑杀处理辅助人员;
(三)公安人员;
(四)卫生防疫人员;
(五)其他方面人员。
二、任务
按照本级人民政府的要求,负责实施有关疫情处理工作。
三、培训
预备队组成后,应当对预备队人员进行系统培训,培训内容包括:
(一)动物疫病知识。包括:流行病学、临床症状、病理变化、检疫检验要点等。
(二)预防、控制、扑灭动物疫病知识。包括:
1.技术知识:病料采集及送检,免疫注射、消毒、疫情监测等;2.疫点、疫区、受威胁区的划分和管理;3.隔离、封锁、扑杀及无害化处理;4.动物防疫法律、法规;5.监督检查站的设立与工作开展;6.其他相关知识。(三)个人防护知识。(四)治安与环境保护。(五)工作协调、配合要求。(六)其他。
附件3
疫点疫区受威胁区
一、疫点
疫点是指患病动物所在的地点。一般是指患病禽类所在的禽场(户)或其他有关屠宰、经营单位。如为农村散养,应将其所在的自然屯划为疫点。
二、疫区
疫区是指以疫点为中心,半径3?D5公里范围内区域。疫区划分时应注意考虑当地的饲养环境和天然屏障(如河流、山脉等)。
三、受威胁区
受威胁区是指疫区外顺延5?D10公里范围内的区域。
附件4
封 锁
一、疫点、疫区、受威胁区的划分
由所在地畜牧兽医行政管理部门划分疫点、疫区、受威胁区。
二、封锁令的发布
畜牧兽医行政主管部门报请当地县级以上人民政府对疫区实行封锁,县级以上人民政府在接到封锁申请报告后,应在24小时内发布封锁令。
三、封锁的实施
对疫点、疫区、受威胁区采取不同的处理措施。
(一)疫点
1.严禁禽类及其产品及可能受污染的物品运出,在特殊情况下人及车辆必须出入时,须经所在地动物防疫监督机构批准,经严格消毒后,方可出入。2.对所有的禽及禽类产品,在动物防疫监督机构的监督指导下进行扑杀及无害化处理。3.疫点出入口必须有消毒措施,疫点内所有运载工具、用具、禽舍、屠宰和贮藏场所及环境等必须进行严格消毒。动物粪便、垫料、饲料等可能受污染的物品必须在动物防疫监督机构的监督指导下进行无害化处理。
(二)疫区
1.出入疫区的交通路口建立临时性检疫消毒站,设置专人和消毒设备,禁止动物、动物产品出入,对进、出人员和车辆进行严格消毒。特别情况下,出入疫区的动物和动物产品事先必须经所在地动物防疫监督机构批准,经严格检疫、消毒后方可出入。2.停止禽类及其产品的交易、移动。3.对易感禽类进行监测和紧急免疫接种。
(三)受威胁区
1.对所有易感禽类进行紧急免疫接种。2.对禽类实施疫情监测,掌握疫情动态。
四、封锁令的解除
疫点内所有禽只及其产品按规定处理后,在当地动物防疫监督机构的监督下,进行彻底消毒。21天后,经动物防疫监督人员审验,认为可以解除封锁时,由当地畜牧兽医行政管理部门向原发布封锁令的政府申请发布解除封锁令。疫区解除封锁后,要继续对该区域进行疫情监测,6个月后如未发现新的疫情,即可宣布该次疫情被扑灭。
附件5
消毒
一、消毒前的准备
(一)消毒前必须清除污物、粪便、饲料、垫料等;(二)消毒药品必须选用对禽流感病毒有效的;(三)要备有喷雾器、火焰喷射枪、消毒车辆、消毒防护器械(如口罩、手套、防护靴等)和消毒容器等。
二、消毒
(一)养禽场的金属设施设备,可采取火焰、薰蒸等方式消毒;(二)养禽场圈舍、场地、车辆等,可采用消毒液清洗、喷洒等方式消毒;(三)养禽场的饲料、垫料等,可采取深埋发酵处理或焚烧处理等方式消毒;(四)粪便等,可采取堆积密封发酵或焚烧处理等方式消毒;(五)饲养、管理等人员,可采取淋浴的方式消毒;饲养、管理人员的衣裳帽鞋等可能被污染的物质,可采取浸泡、高压灭菌等方式处理;(六)疫点内办公区、饲养人员的宿舍、公共食堂等场所,可采用喷洒的方式消毒。
附件6
应急防疫物资的储备及管理
一、应急物资的储备种类及数量
(一)疫苗
禽流感H5
、H7
灭活疫苗,其他亚型疫苗视实际情况储备。
(二)诊断试剂
禽流感琼扩抗原及标准血清、H5
、H7
、H9
分型抗原及标准血清、除H5
、H7
、H9
外其他13亚型分型抗原及标准血清。其他诊断试剂视实际情况作适当储备。
(三)消毒药品
氯制剂消毒药品、复合酚制剂、烧碱、甲醛和高锰酸钾。
(四)常用消毒设备
1.高压消毒机、轻便消毒器。2.消毒容器:20升的、50升的。
(五)防护用品
透气连体衣裤、重胶手套、普通白大卦、帽子、口罩、防水鞋和安全风镜。
(六)其他用品
毛巾、手电筒和一次性2毫升注射器。
(七)密封用具
高强度密封塑料袋。
二、管理办法
(一)要建立并加强省、市、县三级防疫物资储备制度,不断完善以市、县为基础的防疫物资储备库建设,按照应急、适量的原则储备防疫物资。(二)应急物资储备由畜牧兽医行政管理部门负责管理和调配。(三)应急物资根据其有效期进行更换,保证所有应急物资随时处于有效状态。(四)应急物资仅用于控制和扑灭高致病性禽流感疫情,不得挪用。
附件7
禽及其产品的无害化处理
详见国标GB16548-1996《畜禽病害肉尸及其产品无害化处理规程》。
吉林省鸡新城疫控制应急预案
(省牧业局 二ОО三年六月十六日)
鸡新城疫是由鸡新城疫病毒引起的急性、高度接触性、烈性传染病,一旦发生,即呈暴发性流行,死亡率可高达90%?D100%,对养禽业危害极大。国际动物卫生组织(OIE)将此病列为A类动物疫病,我国将其列为一类动物疫病。
为确保我省在发生鸡新城疫疫情时,能够及时、迅速、高效、有序地进行应急处理,确保我省养禽业健康发展,促进禽产品出口和地方经济发展,保护人体健康,维护社会稳定,根椐《中华人民共和国动物防疫法》及有关法律规定,制定本预案。
各级人民政府和有关部门应按照本预案的规定,切实做好控制鸡新城疫疫情所需经费、物资、设备、技术等储备,按年度纳入各级国民经济发展计划和财政预算。鸡新城疫疫情发生后,各级人民政府要及时采取法律、行政、经济、技术等手段,动员社会各方面力量,按照“早、快、严、小”的原则,统一指挥、密切配合、通力协作,紧急采取预防、控制等应急措施,确保在最短时间内控制和扑灭疫情。
省人民政府负责全省鸡新城疫紧急疫情的控制工作,决策有关重大事项。县级以上地方人民政府负责本地区鸡新城疫紧急动物疫情的控制和扑灭等工作,决策有关重大事项。
一、疫情的分级与应急反应
(一)一般鸡新城疫疫情的应急反应
一般鸡新城疫疫情是指在1个县(市、区)行政区域内,局部乡镇零星发生,病禽和疫点数较少;在边远、地广人稀的地区局部流行。
一般疫情控制工作由当地县级人民政府负责。
一般疫情发生后,疫区牧业部门要迅速了解情况,掌握疫情态势,确定疫情严重程度,划定疫点、疫区、受威胁区,提出控制措施建议,并立即向同级人民政府报告。同时按照疫情报告程序迅速逐级上报,直至农业部。
疫区地方人民政府要立即组织牧业、工商、卫生、财政、公安、交通等有关部门,采取紧急处理措施,扑灭疫情,切断传播途径,做好疫区内生产、生活安排,保证疫情控制工作顺利进行。
(二)重大鸡新城疫疫情的应急反应
重大鸡新城疫疫情是指在1个市州行政区域短时间内有2个以上的县(市、区)发生疫情,在局部出现流行,并有继续扩大蔓延趋势;在30日内连续出现3?D6个疫点;30日内发病禽在5000?D10000只。
1.市州人民政府的应急反应。(1)市州畜牧兽医行政管理部门应当迅速了解疫情发生的时间、地点、发病情况,确定疫情严重程度,分析疫情发展趋势,提出应急工作方案,报市州人民政府,同时将疫情报省牧业管理局。(2)市州人民政府应立即组织启动本级应急预案;对疫情控制工作进行安排部署,及时调集人员、物资、资金;组织督促疫区地方人民政府立即采取紧急措施,控制疫情的发展、蔓延;将控制、扑灭疫情方案及时上报省人民政府和牧业部门;省牧业管理局协调有关部门,对疫区处理给予指导和支持。市州人民政府应迅速掌握疫情态势,确定工作内容并组织实施,及时将疫情控制紧急方案和工作进展情况报省人民政府。2.省牧业管理局的应急反应。(1)分析疫情趋势,协调和指导疫情处理工作,提出应急处理工作建议报省人民政府。(2)根据疫情和工作进展,适时建议省人民政府召集有关部门通报疫情,研究落实疫区应急措施和控制方案。(3)根据疫区市州人民政府的申请,协调省人民政府有关部门调拨紧急防疫经费、物资、药品等。
(三)特别重大鸡新城疫疫情的应急反应
特别重大疫情是指短时间内2个以上市州,或10个以上县(市、区)发生疫情,或病禽数超过1万只;从国外传入鸡新城疫疫情,可能造成严重危害,并有迅速扩散趋势的;特殊情况需要划为特别重大疫情的。
特别重大疫情发生后,省牧业管理局要迅速收集、分析疫情及发展态势,确定疫情严重程度,及时提出启动、停止本预案的建议;报请省人民政府同意,启动本级应急预案。
省人民政府负责统一指挥紧急疫情的控制工作,组织、协调有关部门、地区落实本预案,并监督实施。
各部门按照职责分工做好有关工作。
疫区市州、县(市、区)人民政府应当立即组织、指挥本行政区域疫情控制应急工作。
二、有关部门职责
(一)牧业部门:1.调集动物防疫监督机构有关人员开展疫情控制工作;2.开展流行病学调查,迅速对疫情作出风险评估;3.诊断疫病,划定疫点、疫区、受威胁区,提出封锁和解除封锁建议,并参与组织实施;4.参与组织对病禽和同群禽的扑杀及无害化处理工作;5.组织对疫区、受威胁区易感动物实施紧急免疫接种;6.组织对疫点、疫区内污染物和场所实施紧急消毒和无害化处理;7.对疫区、受威胁区内的易感动物及其产品生产、加工、贮藏、运输和销售等活动进行监督管理;8.建立疫情测报网,做好疫情的监测、预报;9.建立以市、县为基础的省、市、县三级紧急防疫物资储备库,并按照适量、应急的原则储备必要的疫苗、药品、诊断试剂、器械、防护用品等防疫物资;10.建立疫情处理预备队。(二)计划部门:负责紧急防疫物资储备、调运等基础设施建设的计划安排。(三)财政部门:各级财政部门根据具体情况,积极筹措和及时安排畜禽防疫资金,审核资金使用计划。资金管理办法由省财政厅负责制定。(四)民政部门:负责疫区受灾群众的生活救济。(五)交通、铁路、民航部门:负责优先运送控制扑灭疫情人员、物资、药品和器械,配合牧业部门做好经省人民政府批准的动物防疫监督检查站设置及疫区封锁工作。(六)出入境检验检疫部门:负责出入境禽类及其产品的检疫监督工作,根据疫情发展态势,适时停止或开始疫区和受威胁区禽类及其产品的进出口报检,并及时向牧业部门通报有关情况。(七)公安、武警部门:协助做好鸡新城疫疫区内封锁、扑杀病禽、加强社会治安管理和安全保卫工作。(八)工商部门:根据对疫区封锁情况,关闭疫区内易感动物及其产品的交易市场。(九)信息产业部门:责成相关电信运营企业予以配合,及时传递动物疫情报告,保证疫区的通信畅通。(十)科技部门:负责提供鸡新城疫应急控制的科技成果,安排必要的研究项目。(十一)气象部门:提供疫区及周边地区气象资料。(十二)部队、内贸、外经贸、司法、农垦、林业等部门要配合牧业部门做好紧急疫情处理工作。
三、鸡新城疫疫情控制主要技术措施
(一)鸡新城疫诊断定性工作由省畜牧兽医工作总站实验室或有条件的市级畜牧兽医总站实验室进行。必要时,经两名或两名以上具有高级兽医师职称资格的人员进行现场临床诊断定性。(二)划定疫点、疫区、受威胁区,并封锁疫区,在通往疫区的主要交通道口设立动物防疫监督检查站,停止疫区内易感动物(产品)的屠宰、加工和交易活动,严禁病禽、易感动物及其产品以及可能污染的物品运出。(三)对患鸡新城疫的病禽及同群禽应当立即扑杀,对病禽和同群禽扑杀后做无害化处理;对疫区内受污染的场所实施消毒,对污染物进行无害化处理。(四)对疫区、受威胁区的易感动物实施紧急免疫接种,建立免疫带。(五)对疫区内的易感动物及其产品加强检疫、监测。
四、其他事项
(一)省人民政府有关部门和市、县级人民政府参照本预案,从实际情况出发,制定本部门或本地区的鸡新城疫疫情控制实施方案或实施细则。(二)从事禽类饲养、经营和禽类产品生产、经营的单位和个人应当履行本预案的规定,并执行各级人民政府及有关部门为落实本预案所作出的规定等。(三)实施本预案过程中所采取的各项措施均为强制性措施,涉及到的任何单位和个人均应当执行。对违反本预案规定,或执行本预案不力并造成严重后果的,要依法追究有关责任人和有关部门的责任。(四)本预案自发布之日起实施,省人民政府有关部门和地方各级人民政府要按照本预案的分工和部门职责做好实施预案的准备工作。
吉林省猪瘟控制应急预案
(省牧业局 二ОО三年六月十六日)
猪瘟是一种由猪瘟病毒引起的急性、热性、高度接触性传染病,该病传播迅猛,发病率和死亡率高,对养猪业危害严重。国际动物卫生组织(OIE)将此病列为A类动物传染病,我国将其列为一类动物疫病。
为切实做好对猪瘟疫情的应急控制和扑灭,促进牧业经济发展,保障人民身体健康,根据《中华人民共和国动物防疫法》及有关法律法规制定本预案。
各级人民政府要按照预案的规定,认真做好控制猪瘟疫情所需经费、物资、设备和技术的储备。猪瘟疫情发生时,要做到统一指挥、密切配合、通力协作,遵循“早、快、严、小”的原则,运用法律、行政、经济和技术等综合手段,进行快速应急处理,尽快控制和扑灭疫情,最大限度地减轻疫情危害,保障牧业经济健康有序发展。
省人民政府负责全省猪瘟紧急疫情的控制工作,决策有关重大事项。县级以上人民政府负责本地区猪瘟紧急动物疫情的控制和扑灭等工作,决策有关重大事项。
一、疫情的分级及应急反应
本预案根据猪瘟发生的病畜数量、流行范围和发展趋势,将猪瘟疫情划分为一般疫情、重大疫情和特别重大疫情三级,制定相应的管理方式和控制应急措施。
(一)一般猪瘟疫情的应急反应
一般猪瘟疫情是指在1个县(市、区)行政区域内,局部乡镇零星发生,病畜和疫点数较少;在边远、地广人稀地区局部流行。
一般疫情控制工作由当地县级人民政府负责。
一般疫情发生后,疫区牧业部门要迅速了解情况,掌握疫情态势,确定疫情严重程度,提出控制措施建议,立即向同级人民政府报告,并将疫情迅速逐级报上级牧业部门,直至农业部。
疫区地方人民政府要立即组织牧业、工商、卫生、财政、公安、交通等有关部门,采取紧急处理措施,扑灭疫情,切断传播途径,同时做好疫区内生产、生活安排,保证疫情控制工作顺利进行。
(二)重大猪瘟疫情的应急反应
重大猪瘟疫情是指在1个市州行政区域短时间内有2个以上的县(市、区)发生疫情,在局部出现流行,并有继续扩大蔓延趋势;某一地区30日内疫点5?D10个;某一地区30日内发病猪500?D1000头;其他情况需要划为重大疫情的。
发生重大疫情时,市州牧业部门要提出实施紧急预案的建议,经市州人民政府同意,启动本级应急预案。
重大疫情控制工作由市州人民政府负责组织领导。疫区地方人民政府应采取紧急措施,控制疫情的发展、蔓延。省牧业部门要协调有关地区和部门,对疫情控制工作给予指导和支持。
1.市州人民政府的应急反应。(1)疫情发生后,市州畜牧兽医行政管理部门应当迅速了解疫情发生的时间、地点和发病情况,确定疫情严重程度,分析疫情发展趋势,提出应急工作方案,报市州人民政府,同时将疫情报省牧业管理局。(2)市州人民政府要根据畜牧兽医行政管理部门提供的疫情态势,迅速确定应急措施和工作内容并组织实施,同时及时将紧急方案和工作进展情况报省牧业管理局,并抄报省人民政府。(3)市州人民政府根据疫情态势,适时启动应急预案,并组织相关部门及时调集人员、物资和资金,迅速控制和扑灭疫情。2.省牧业管理局的应急反应。(1)分析疫情发展趋势,协调和指导疫情处理工作,提出应急处理工作建议报省人民政府。(2)根据疫情发展趋势和工作进展情况,适时建议省人民政府召集相关部门通报疫情,研究疫区应急措施和方案。(3)根据疫区市州人民政府的申请,协调省人民政府有关部门调拨紧急防疫经费、物资和药品等。
(三)特别重大猪瘟疫情的应急反应
特别重大疫情是指短时间内2个以上市州发生疫情;30日内发生10个以上疫点;30日内病猪数超过1000头;从国外传入猪瘟疫情,可能造成严重危害,并有迅速扩散趋势的;其他原因需要省里采取紧急措施的。
特别重大疫情发生后,省牧业管理局应当迅速了解疫情发生情况,确定疫情严重程度,分析疫情发展趋势,提出启动特别重大疫情控制应急方案建议,报请省人民政府同意后,立即启动本预案。
省人民政府立即召开相关部门成员会议,统一指挥特别重大疫情的控制工作,组织、协调相关部门和地区落实本预案,并监督实施。
疫区市州、县(市、区)人民政府应当立即组织、指挥本行政区域内的疫情控制应急工作。各部门按照职责分工做好有关工作。
二、有关部门职责
(一)牧业部门:1.调集动物防疫和防疫监督有关人员开展疫情控制工作;2.开展流行病学调查,迅速对疫情作出风险评估;3.诊断疫病,划定疫点、疫区、受威胁区,提出封锁建议,并参与组织实施;4.参与组织对病畜和同群畜扑杀及无害化处理工作;5.组织对疫区、受威胁区易感动物实施紧急免疫接种;6.组织、监督、指导对疫点、疫区内污染物场所实施消毒和无害化处理;7.对疫区、受威胁区内的易感动物及其产品生产、加工、贮藏、运输和销售等活动进行监督管理;8.建立疫情测报网,做好疫情的监测、预报;9.建立以市、县为基础的省、市、县三级紧急防疫物资储备库,并按照适量、应急的原则,储备必要的疫苗、药品、诊断试剂、器械和防护用品等防疫物资;10.紧急培训防疫人员,建立疫情处理预备队。(二)计划部门:负责紧急防疫物资储备、调运等基础设施建设的计划安排。(三)财政部门:各级财政部门根据具体情况,积极筹措和及时安排畜禽防疫资金,审核资金使用计划。资金管理办法由省财政厅负责制定。(四)民政部门:负责疫区受灾群众的生活救济。(五)交通、铁路、民航部门:负责优先运送控制扑灭疫情人员、物资、药品和器械,配合牧业部门做好经省人民政府批准的动物防疫监督检查站设置及疫区封锁工作。(六)出入境检验检疫部门:负责出入境动物及其产品的检疫监督工作,根据疫情发展态势,适时停止或开始疫区和受威胁区动物及其产品的进出口报检,并及时向牧业部门通报有关情况。(七)公安、武警部门:协助做好猪瘟疫区内封锁、扑杀病畜、加强社会治安管理和安全保卫工作。(八)工商部门:根据对疫区封锁情况,关闭疫区内易感动物及其产品的交易市场。(九)卫生部门:负责疫区内人员疫病监测和防范工作。(十)信息产业部门:责成相关电信运营企业予以配合,及时传递动物疫情报告,保证疫区的通信畅通。(十一)科技部门:负责提供猪瘟应急控制的科技成果,安排必要的研究项目。(十二)气象部门:提供疫区及周边地区气象资料。(十三)部队、内贸、外经贸、司法、农垦、林业等部门按照有关规定做好本系统的紧急疫情处理工作。
三、猪瘟疫情控制主要技术措施
(一)猪瘟诊断定性工作由省畜牧兽医工作总站实验室或有条件的市级畜牧兽医总站实验室进行。必要时,经两名或两名以上具有高级兽医师职称资格的人员进行现场临床诊断定性。(二)划定疫点、疫区、受威胁区,并封锁疫区,在通往疫区的主要交通道口设立动物防疫监督检查站,停止疫区内易感动物(产品)的屠宰、加工和交易活动,严禁病畜、易感动物及其产品以及可能污染的物品运出。(三)对患猪瘟的病畜及同群畜应当立即扑杀,对病畜及同群畜扑杀后做无害化处理;对疫区内受污染的场所实施消毒,对污染物进行无害化处理。(四)对疫区、受威胁区的易感动物实施紧急免疫接种,建立免疫带。(五)对疫区内的易感动物及其产品加强检疫、监测。
四、其他事项
(一)省人民政府有关部门和市、县两级人民政府参照本预案,制定本部门或本地区猪瘟控制应急预案的实施方案或实施细则。(二)从事动物饲养、经营和动物产品生产、经营的单位和个人应当履行本预案的规定,并执行各级人民政府及有关部门为落实本预案所作出的规定等。(三)实施本预案过程中所采取的各项措施均为强制性措施,涉及到的任何单位和个人均应当执行。对违反本预案规定,或执行本预案不力并造成严重后果的,要依法追究有关责任人和有关部门的责任。(四)本预案自发布之日起实施,省人民政府有关部门和地方各级政府要按照本预案的分工和部门职责做好实施预案的准备工作。
陕西省永寿县人民检察院 王孟康 713400
内容提要：本文通过对“法制”和“法治”内涵的界定及对社会主义法制建设情况的简单回顾，试图阐述从“法制”到“法治”的发展体现出一个时代的巨大历史进步，标志着社会主义法制建设──法治化道路，既完成向“传统”的突破，又实现向“西化”的突破。
关键词：法制 法治 发展
有学者言：“中国法治问题是一个历史课题，也是一个悠久民族的群体性的文化选择课题，除了历史和文化自身的答案以外，任何欲进行书斋作业的‘学术定位’的企图都是虚妄的。”①那么，如何对社会主义的法制建设情况作以反思，更非易事。本文仅以中国的法制建设为主体或参照对此进行尝试，或许离目标接近了一步。
一、法制与法治
“法制”一词，古已有之。但对其意义，历来有不同的解释。在我国，“法制”的用法首见于《礼记•月令》：“是月也，命有司，修法制，缮囹圄，具桎梏，禁止奸，惧罪邪。”此处所谓法制，乃指国法、法律或典章制度，强调法律制度的形式意义。也就是说，任何法律制度，只要是国家（或官府）创造的，即使是酷法、恶法，或专横之法，也属法制，具有一律遵守的效力。在奴隶社会和封建社会，法制不过是人治之下的一种法律统治形式。这种人治之下的法制（“专制的法制”），与近现代以民主制度为基础的法制（“民主的法制”）有着根本的区别。“近代意义的法制概念及思想，是由西方学者创立的。它强调：国家机关、社会团体、公职人员和公民个人都必须无条件地严格执行和遵守的法律，不允许任何人做法律不允许的事情。”② 新中国成立后，我国法学界对“法制”这一概念的解释也是众说纷纭。基本观点有三种：“一种是从静态的角度，把法制解释为‘法律制度’；一种从动态的角度，把法制解释为严格遵守执行和遵守法律与制度，依法进行活动的一种方式，是立法、执法、司法、守法和法律监督的统一体；一种则简化为依法办事的原则，即一定阶级民主政治的制度化、法律化，并严格按照法律进行国家管理的原则。” ③ 从目前的发展趋势来看，许多学者趋于赞同从动态与静态的结合将其定义为，“所谓法制，是一国法律制度的总和，它包括立法、执法、司法、守法、法律监督的合法性原则、制度、程序和过程。” ④ 至于资产阶级思想家、法学家对法制的含义的解释，都是和他们各自的政治主张密切联系的，如有的主张君主立宪制，有的主张三权分立制，有的主张民主共和制，有的主张“议会至上”，有的主张企业自由，有的主张福利国家等等，不一而足。那么，对社会主义法制如何界定？学界的观点基本一致，社会主义法制即为社会主义国家制定或认可的，体现工人阶级领导下的全体人民意志的法律和制度的总称，是社会主义立法、守法、执法、司法、法律监督各环节的统一，核心是依法办事。其基本要求为“十六字方针”，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”社会主义法制是与社会主义民主紧密相关的。
法治，是一个复杂的法律概念。在西方学说史上，古希腊学者亚里士多德（Aristotle BC.384-322）最早论述法治问题。他在《政治学》一书中指出：“法治应当包含两层含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订的良好的法律。”⑤近代以来，随着自由、平等、人权等人文主义精神的弘扬，人们重在原则和制度层面上讨论法治问题，而把法治的核心归结为“依法对国家权力的限制和制约。”其内容大体包括：法律至上，权力在法律之下；法律公开；依法行政；司法独立；保障权利和自由；实行正当程序。二战以后，在国际上，法治的思想和原则又有了新的发展。1959年在印度召开的“国际法学家会议”通过的《德里宣言》强调了三项原则，即立法保持“人类尊严”，防止权力滥用、司法独立和律师自由。可以看出，法制包含两个部分，即形式意义的法治和实质意义的法治，是两者的统一体。形式意义的法治，强调“依法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。实质意义的法治，强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。形式意义的法治应当体现法治的价值、原则和精神，实质意义的法治也必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现，两者不可或缺。其是与人治相对的一个概念。综观法治一词的使用状况，其具有如下意义：它是运用法律治国的方式、依法办事的社会状态、一种价值取向或一种政治制度。因此，社会主义法治应表述为“社会主义国家的依法治国的原则和方略，即与人治相对的治国的理论、原则、制度和方法。”⑥其基本内容包括：“健全民主制度；加强法制建设；推进机构改革；完善民主监督制度。”⑦
二、社会主义法制建设的历史追溯
社会主义法制建设是在推翻资产阶级统治基础之上形成的，“废除旧法和对旧法的批判继承，是社会主义法产生的辩证规律。”⑧前苏联十月革命胜利后，“法制”被确定被社会主义法的基本原则之一。⑨然而，在国家的建设过程中，由于坚持高度集中的计划体制导致经济停滞和落后，同时也导致“特权”的急剧膨胀。“在背弃马克思主义原则，削弱党的领导”⑩之后，从斯大林时代“人民公仆”的蜕变到戈尔巴乔夫“新思维”，以及最终被叶利钦窃国期间，其法制建设被蒙上了一层厚重的“人治”色彩，法制的原则无力对权力进行制约，社会主义的民主在前苏联被葬送掉。中国的法制现代化道路始于“1911年辛亥革命后资产阶级法制建设时期和新民主主义法制建设时期”。○11新中国成立后，“1954年宪法”和党的第八次全国代表大会将社会主义的法制粗略模式或宏观轮廓予以确立，并形成了基本格局。随之，1957年“反右运动”，停止了继续完善新法制模式的努力，从而宣告了法制大转换的结束，接踵而来的是法制近十年的停滞和大滑坡。直到1978年十一届三中全会，社会主义十年法制建设的总纲领和总目标才得以确立。同时，形成了以多样化的法律价值、法律的主导性和法律的至上权威为特征的党的法治观。○12
三、社会主义法治——法制现代化
“社会主义法治”概念的形成和理论探索有着较为漫长的过程，其既体现了我党的孜孜实践，又标志着社会主义法制现代化的历史发展脉络。
1.社会主义法治概念的提出：早在1949年1月，时任最高人民法院院长的谢觉哉同志就在司法训练班的一次讲话中指出“我们不要资产阶级的法治，我们需要我们的法治。”○13然而，其对法治的进一步内涵并未申明。
2.从毛泽东同志到邓小平同志的民主法治思想的异同和发展。
毛泽东同志曾说过“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”从他早年的“民本”思想，到他晚年的“群治”思想等，“人民”是他一生全部政治思想和实践的出发点和落脚点，这是他民主观的核心内容。1957年后其群治思想为主的，以“大鸣”、“大放”、“大字报”、“大辩论”为重要方式和手段的“大民主”运动，在“文化大革命”中发展到极端，使“文化大革命”既革“文化命”，又革“民主命”，还革“法制命”的大灾难，忽视了民主作为一种价值追求，以及它作为一种社会发展阶段中的一个目标性机制的重大作用，仅把其当作一种手段。○14由于这些思想的影响，社会主义法制建设在1978年以前在“现代性”上没有实质性的突破。
1978年以后，社会主义法制建设主要的理论指导为邓小平理论。邓小平坚持了毛泽东的人民民主理论，赋予了民主以极高的地位和价值，鲜明地指出了“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”的论断，并有效解决和恢复了民主应有的价值和地位，“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”○15在邓小平的“民主立国论”和“法制权威论”○16的民主法治思想指导下，社会主义法制建设取得了巨大进步。此后，对宪法进行了多次修正，并出台了大量刑事、民事、经济的法律法规，立法工作取得了显著成绩，同时，政府机构不断进行机构调整，司法机关不断加强法律的监督工作，使得公民的权利意识得以觉醒，对权力的制约、制衡得到初步的加强。
3．十五大“依法治国”方略的确立——社会主义法治理论的实践
邓小平同志找到了“必须使民主制度化、法律化的法治道路，但如何使民主制度化、法律化，这一时代的使命和艰巨任务，历史的落在以江泽民同志为核心的中国共产党的第三代领导集体及全国人民的身上。1997年7月中共十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，并于1999年宪法修正案中予以确定。“将‘法制’国家改为‘法治’国家，这是一个根本性的历史转变”。○17这预示者：中国将依靠政府的推进，辅之以社会（民间）的力量，走向法制化（法治化）的道路。
法制现代化是一个从人治社会到法治社会，从传统法制到现代化法制的发展过程，其具有下列特征：以非人格化的权威及规则否定人格化的权威，法律规则的肯定性、明确性和普遍性，法律规则的连续性、稳定性，法律体系的完备和统一，法律职业的中立性，司法过程的公开性、程序性。从现代法制的价值合理性及价值标准来看，具有：维护自由、平等、正义，协调公平与效率的关系，实现公共权力和个体权利的平衡。○18社会主义法治的推进也应以法制现代化的基本内涵和精神为依托，在对“传统性”和“西化”的突破上寻找适合自己的道路。
四、从法制到法治——历史性的飞跃
（一）现代性向传统的突破。
社会主义法治建设在某些程度上要依托本土的法制传统。在我国历史发展中，一直未出现以商品经济为基础的社会形态，长达数千年的封建法制的“专制”，使人民从心理上疏远了这个既陌生又熟悉的词语。在国家现代化建设过程中，虽然主张走法治之路，但终是自觉不自觉的蒙上“人治”的色彩，文革的十年浩劫，为社会主义法制建设打上了值得警示和反思的烙印。然而，近二十年的法制建设为“法制”向“法治”的跨越准备了基本备件，如法制体系的基本形成，公民法治意识的增强，法学界在立法中的广泛参与，国家领导人思想的大转变等等。
1.对“人治”之彻底否定
“人治，指的是主要依靠一个或一批权威人士来推行的政治。”○19人治从根本上来说，是一种强人政治。在统治者足够强大的时候，其统治的社会可能是一种有序、安定的社会。然而，再强大的人也有不强大的时候，再聪明智慧的人也有糊涂失策的时候。因此，一治一乱是人治造成的必然结果。由于“法制”侧重于静态法律制度的描述，虽然也有动态的内涵，但其终未排斥人治的成分。所以，在社会主义法制发展中，出现了领导人意志的绝对权威，而造成众所周知的许多恶果。“法制”与“法治”虽一词之差，但其从根本上否定了“人治”，在国家的治理方式上向前迈进了一大步。
2.对“德治”的重新定位。
“所谓德治，指的是主要依靠统治者品德的影响力，良好的社会教化及爱利民众的政策而推行的政治。”○20德治是一种柔性的治国方略：它建立在一套维护社会正常秩序的伦理和道德规范也是柔性的、劝导性的；其维系手段也是柔性的，即主要依靠社会教育、风俗环境熏陶、道德榜样感染、社会舆论及社会成员的自觉意识和内在信念加以推行。而法治则是一种刚性的治国方略：法律规范是人们行为的底线，是不允许逾越的，因而是刚性的；其推行的方式和手段靠的是外在的强制，也是刚性的。可以看出，法治与德治作为两中不同的社会治理方略，各有其特点。
在我国，“德治”思想有着深厚的人文背景。孔孟的思想以“仁”为核心，其本质要求统治者要爱人，方能使国家大治。十五大确定“依法治国”的方略后，江泽民同志紧接着又提出“以德治国”的治国方略，将“德治”与‘法治’联系在一起，两种治国方略并用，以“法治”为主，以“德治”为辅。这既是对“德治”新形势下的重新定位，同时也是在社会主义法制建设中从“法制”到“法治”的又一突破。
3.对党的领导方式的显著调整。
共产党是工人阶级的先锋队，没有共产党的领导就无从有革命和建设的巨大成就。然而，在国家的政权得以稳固以后，如果将党的地位再置于法律之上，那么难免会出现唯党的意志是从的局面，长官意志将成为最终的权威，发展的结果是党内部的严重腐化，苏共的发展结果便是最有力的佐证。强调“法治”，并不是否定党的领导地位，国家宪法是在党的领导下制定的，但是，党仍然须作为一般的政治团体在宪法和法律的范围内进行活动。邓小平同志曾说：“美国有个尼克松，日本有个田中，都得上法庭，为什么我们中国的领导人不能上法庭呢？党组织也不能因为自己是执政党就把自己置于法律之外，否则，社会之中就存在一个不受国家法律约束的特殊集团，社会主义的法制也就荡然无存了。”○21由此看出，邓小平同志肯定了法律的最高权威，法治核心之一的法律至上原则。这可以看作是邓小平理论中“民主法治”思想对我党领导方式的显著调整。文革的十年是唯党意志的十年，甚至出现了更换国家领导人也不经法定的任免程序的情况。如果在“法治”的建设中，没有对党的领导方式进行明确界定，在社会主义法制建设中或许又会重蹈历史的覆辙。
（二）现代化向“西化”的突破。
众所周知，现代意义的法治产生于近代西方文明，是人类走出蒙昧迈入文明的创造物，也是现代文明社会的基本标志之一。然而，中国由于先天的缺陷，不可能产生现代意义的法治。美国学者昂格尔认为，法治产生于西方而非中国的主要原因是中国没有形成现代型法的秩序的历史条件——集团的多元主义、自然法理论及其超越性宗教的基础。○22因而，中国形成了主要表现为行政命令方式的官僚法（管理型法），而西方形成了自主、普遍适用的法律体系和法律至上的法治精神。尽管在中国文明形态中，我们也会发现导致了多元集团产生，导致某种超验的世界观的社会变化。但是，这两种因素并未结合在一起，也没有通过它们彼此之间的相互作用而产生现代法治。○23因为在传统的中国，具有压倒一切的重要意义的是社会和谐，这也是支配人们思想的全部观念，然而，奠基于封建等级身份观念上的社会却无论如何形成不了现代法治的法律至上的神圣观念，因为严格来说它不是实在的规则与准则，而是模范行为的模式。○24所以，尽管中国也曾有诸如儒家和法家等关于人、社会和法律的一系列观点，比如儒家主张符合伦理典范的习惯礼议，法家主张官僚政府以及强制执行官僚法，但双方确实从某种不言而喻的共同（礼仪）前提出发进行论证的，而这些前提根本不允许他们捍卫甚至承认现代法治原则。○25传统中国的流行做法完全是以家长方式处理事务。○26法律不可避免地带有浓厚的工具色彩和官僚政治色彩。因而，中国产生不了现代意义的法治，也确实不需要现代意义的法治。○27
社会主义法治在中国传统的背景条件即如上所述，在社会主义法制建设中，从“法制”到“法治”的转型传达了这样一个信息，即在法制现代化发展中，既体现对西方法治文明的继承，又在本土条件下，完成了质的飞跃。
1.对资产阶级现代法治思想的移植。
现代法治思想根源于西方，社会主义法制建设不能完全排除“西化”的倾向。在以“法制”为主旨的社会主义法制建设中，基本是排斥“西方”的，仅将其作为国家政治制度的一个层面，而未当成一种价值追求、治国状态。在“法制”向“法治”的转型中，法学界对西方资产阶级的“法治”思想展开了广泛而深入的探讨。社会主义法治在某些方面移植了西方的现代化法治思想。譬如，著名的法学理论家洛克、孟德斯鸠、卢梭等，他们的思想中蕴含着许多现代化法治的理性的东西，其“人民主权”、“法律至上”、“社会契约”、“权力制约”等主张包含着相当的合理内核，其是人类社会共有的文化财富，社会主义法治应当对其优秀的成分加以承继，并根据自身的情况有所扬弃。由于西方法学家和社会实践者的合力，使得西方的法治思想具有了取得广泛认同的基本内涵，而这种以民主为基础的法治思想正是社会主义进行法治建设所不可或缺。
2.结合本国实际的重新定位。
“社会主义中国的法治化，属于‘非西方后发展社会——国家的法制现代化’，是由外部刺激引发或外部力量直接促成的传导性的社会变迁过程。这样的法律变迁有一个很大的时代落差，即我们不是在西方工业文明方兴未艾之际来实现由传统农业文明向现代工业文明转型的法治化，而是在西方工业文明已经高度发达，以至于出现某种弊端和危机，并开始向后工业文明过渡之时才开始进行社会主义法治建设的。”○28这样，社会主义法治建设面临着本土化和国际化（以西化为主要特征）等诸多因素影响，从“法制”到“法治”的发展，对社会主义法制建设提出了重构自身法治文明的要求，同时，促使社会主义国家在接受先进法治文明之后，结合本国实际进行再定位。
⑴社会主义法治的社会基础。“大家普遍认为，商品经济或市场经济是法治的经济基础，民主政治是法治的政治基础，理性文化是法治的文化基础。”○29由于“中国领导倡导的国家社会主义法治融入了下列因素：社会主义的经济制度，即经济是以市场为基础并且市场的成分在逐步增加，但较之其他经济制度，国有企业具有更重要的地位；在对人权的理解上强调稳定，主张集体权利优于个人权利，生存权和发展权是最基本的权利。”可以看出，其社会基础包含如下因素：
a.“市场经济是法治社会的基础性推进力量。1987年以来实行改革开放，在经济体制改革中终于确立了社会主义市场经济体制模式。而且在实践中有了显著成效，这是法治社会形成、发展的最具基础性、广泛性、深刻性和现代性的强大动力源泉。”○31
b.中国共产党的领导是实现社会主义法治的最有力政治保障。没有中共的领导就不会有社会主义中国取得的伟大成就，在社会主义法制建设中其仍然是中流砥柱。中国共产党领导下的多党协商合作是实现社会主义法治的政治基础。
c.中西人文精神的合璧：重构法治的精神基础。毛泽东同志曾在五十年前说过，“被束缚的个性如得不到解放，就没有民主主义，也就没有社会主义。”○32这启示我们：包括社会主义法治在内的一切制度都是以彻底解放人作为最高宗旨的，也表明了社会主义法治与人文精神相辅相成、相依相生的关系。黑格尔也说：“历史对一个民族是非常重要的，因为他们靠了历史，才能意识到他们自己的法律、礼节、风格和事功上的发展历程，法律所表现的风格、礼节和设备，在本质上是民族生存的永久的东西。”○33社会主义中国在法制建设中，在反思自身历史的同时，在人文精神方面，应吸取西方之长，以补己之短，达到精神文化及理性文化的交融。
2.社会主义法治的标准和要求。总体而言，要树立法律至上的权威，使法律成为治理社会的主要手段，任何组织和个人都必须严格依法办事。从立法上讲，建立民主科学合理的立法秩序，立法充分体现社会主义的价值取向和现代法律的基本精神，建构一个部门齐全、结构严谨、内部和谐的完备的法律体系；从行政执法讲，政府要依法行政，尊重民权，接受监督；从司法讲，要保证司法独立，确保司法公正。从法律文化上讲，要有先进的法学理论，公民要有良好的法律意识，最核心的是：
a.法律至上原则。法律至上，即为“任何个人与法律相比，法律都具有更高的权威。”○34其构成包括“内在品质要件：公民权利神圣和外在形式要件：规则至上。”○35法律至上原则是内在品质要件和外在形式要件的统一。有学者更指出：法律的形式合理性比法律的实质合理性更重要，奉行严格规则主义应是法治建设的首要任务。○36所以，法律至上在社会主义法制建设中理应置于首要位置。所有符合人民共同利益，符合宪法精神的法律具有至高无上的权威，任何党派、社会组织都必须接受法律法规约束，必须严格依法办事，不允许有超越法律之外的特权与个人。
b.权力制约原则。在国家机关之间建立分权和相互制约的机制是现代法治国家普遍实行的一项原则。建设社会主义法治国家，对权力制约的理论不能不深入研究并吸取其合理的因素，“邓小平同志说：斯大林严重破坏社会主义法制。毛泽东同志讲过，这样的事件在英、美、法这样的西方国家不可能发生。邓小平同志一方面讲了我们不搞西方‘三权分立’那一套，另一方面也讲了党权与政权要分开。权力不宜过分集中。”○37无论是成克杰、胡长清，还是广西玉林四个市委书记“前腐后继”，从制度上看无不是因为权力太大，没有制约机制造成的。所以，在“法制”向“法治”的转型中，应该对权力的监督机制进行必要的调整。
c.司法独立原则。司法独立是现代法治的共同特征。其含义是赋予法官以不受任何组织和个人的干涉的独立的自由裁判权。在“法制”的背景条件下，虽然赋予司法机关以独立的地位，但实际上司法机关成为其他国家机关的附庸，在人事任免、财政制约的情况下，司法机关的职能无法依法发挥，这在一定程度上滋长了其他国家机关的特权思想。在“法治”的背景下，应当建立以公民权利为本位的司法制度，同时，对一切由法官说了算的职权主义司法制度依法进行监督，防止司法专横。
从终极意义上讲，作为一种表征进步与文明的治国方略的法治，既是一种理想，也是一个过程，并无所谓好坏良莠之分，唯一有所区别的只是我们践行的差异。由于社会主义的法制建设是一个渐进行的发展历程，既要革除人治意识的心理障碍，又要结合社会的广泛参与，革除人治意识的心理障碍、法治观念和权利意识的增强等仍有一个时间的期限，并非一朝一夕的事，这也为以后的社会主义法治建设提出了新的问题。但我们仍有理由相信，在以“三个代表”为指导思想下的法治进程会有序展开。
参考文献及注释：
吉林省人民政府办公厅关于转发吉林省高致病性禽流感控制等3个应急预案的通知
吉林省人民政府办公厅关于转发吉林省高致病性禽流感控制等3个应急预案的通知
吉政办发〔2003〕48号
各市州、县(市、区)人民政府,省政府各厅委、各直属机构:
省牧业局制定的《吉林省高致病性禽流感控制应急预案》、《吉林省鸡新城疫控制应急预案》和《吉林省猪瘟控制应急预案》已经省政府同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。
二○○三年八月二十八日
吉林省高致病性禽流感控制应急预案
(省牧业局 二○○三年六月十六日)
禽流行性感冒(简称禽流感,AI)是由A型流感病毒引起的禽类(鸡、鸭、鹅、火鸡、鹌鹑、鸵鸟、鸽子等)烈性传染病,其中高致病性禽流感(HPAI)被世界动物卫生组织(OIE)列为A类动物疫病,被我国列为一类动物疫病。
为确保在发生高致病性禽流感疫情时,能够做到及时、迅速、高效、有序地进行应急处理,最大限度减轻疫情造成的危害,确保我省养禽业的健康发展,促进出口贸易和社会经济发展,保护人体健康,维护社会稳定,根据《中华人民共和国动物防疫法》和有关法律法规及国务院有关规定制定本预案。
各级人民政府对本地区的疫情控制负总责,主要负责人是疫情控制工作第一责任人。各级人民政府和有关部门应当按照本预案规定,做好控制高致病性禽流感疫情所需经费、物资、设备、技术等储备,按年度纳入各级国民经济发展计划和财政预算。对高致病性禽流感疫情的处理实行分级管理原则。疫情发生后,各级人民政府要动员社会各方面力量,运用法律、行政、经济、技术等手段,遵循“早、快、严、小”的原则,按照本预案规定,统一指挥,统一协调,积极配合,立即采取封锁、扑杀等综合性措施,迅速控制和扑灭疫情。强制扑杀的禽类、销毁的禽类产品及其他物品造成的损失,按国家有关政策给予适当补助。
一、疫情的确认和分级
(一)高致病性禽流感的确认
高致病性禽流感由省级动物防疫监督机构确认。有下列情况之一的,可按高致病性禽流感对待:1.有典型的临床症状和病理变化,发病急、死亡率高,且能排除鸡新城疫和中毒性疾病,血清学检测阳性的。2.未经免疫禽场的家禽出现H5
、H7
亚型禽流感血清学阳性的。3.在禽群中分离到H5
、H7
亚型禽流感病毒株或其他亚型高致病力禽流感毒株的。4.发生可疑疫情时,由省里指定的来自不同单位的两名或两名以上禽流感现场诊断专家组成员到现场诊断确认的。
(二)疫情的分级
依据高致病性禽流感发生的数量、传播速度、流行范围和趋势,将高致病性禽流感疫情划分为三级:1.一级疫情:在30日内2个以上市州发生高致病性禽流感;1个市州在30日内疫点5个以上;某一地区在30日内发病禽群在5万只以上;特别情况需要划为一级疫情的。2.二级疫情:是指在1个市州行政区域短时间内2个以上县(市、区)发生;在30日内发生2?D5个疫点;在30日内发病禽群在2?D5万只;特殊情况需要划为二级疫情的。3.三级疫情:是指1个县级行政区域内发生高致病性禽流感病例的。
二、应急指挥系统和政府、部门职责
(一)指挥系统
省人民政府负责全省高致病性禽流感紧急疫情的控制工作,决策有关重大事项。
省牧业管理局负责收集、分析疫情及疫情发展态势,确定疫情严重程度,及时提出启动、停止本预案的建议。
县级以上地方人民政府负责本地区紧急动物疫情的控制和扑灭等工作,决策有关重大事项。
(二)政府、部门职责
1.政府职责。
各级人民政府负责落实畜禽防疫经费;负责组织制定本行政区域的重大动物疫病防治规划和应急预案,做好防疫物资储备;负责发布封锁令,启动应急预案,组织、协调有关成员单位及时控制和扑灭疫情。2.部门职责。(1)牧业部门:
①调集动物防疫和动物防疫监督人员参加疫情的控制和扑灭工作。
②做好疫情的监测、预报,开展流行病学调查,诊断疫病,迅速对疫情等相关情况作出全面分析,并制定疫情控制和扑灭的技术方案。
③划定疫点、疫区、受威胁区,提出封锁建议,并参与组织实施。
④监督、指导疫点内禽类的扑杀及禽类尸体和禽产品的无害化处理工作;疫点、疫区内污染物等实施消毒和无害化处理;饲养场所及周围环境的严格消毒。
⑤组织对疫区、受威胁区易感禽类实施紧急免疫接种。
⑥对疫区、受威胁区内的易感禽类的饲养和经营,及其禽类产品的生产、贮藏、运输、销售等活动进行监测、检疫和监督管理。
⑦建立以市、县为基础的省、市、县三级紧急防疫物资储备库,并按照适量、应急的原则,储备必要的疫苗、药品、诊断试剂、器械、防护用品等防疫物品。
⑧对封锁、扑杀病禽和同群禽、无害化处理病(死)禽和同群禽(包括污染物)、消毒、紧急免疫接种等所需费用及补贴所需资金做出评估,并安排资金使用计划。
⑨培训兽医专业技术人员及其他有关人员,建立疫情处理预备队。
⑩参与组织对疫点、疫区及其周围群众的宣传工作。(2)财政部门:各级财政部门根据具体情况,积极筹措和及时安排畜禽防疫资金,审核资金使用计划。资金管理办法由省财政厅负责制定。(3)计划部门:负责紧急防疫物资储备、调运等基础设施建设的计划安排。(4)民政部门:负责疫区受灾群众的生活救济。(5)交通、铁路、民航部门:负责优先运送控制扑灭疫情人员、物资、药品和器械,配合牧业部门做好经省人民政府批准的动物防疫监督检查站设置及疫区封锁工作。(6)出入境检验检疫部门:负责出入境禽类及其产品的检疫工作,根据疫情发展态势,适时停止或开始疫区和受威胁区禽类及其产品进出口报检,并及时向牧业部门通报有关情况。(7)公安、武警部门:协助做好疫区封锁、疫点内禽类的扑杀,加强疫区社会治安管理和安全保卫工作。(8)工商部门:根据对疫区封锁情况,关闭疫区内的禽类及其产品交易市场。(9)卫生、药品监管部门:负责疫区内人员的预防和疫病监测工作。(10)信息产业部门:责成相关邮政、电信运营企业予以配合,及时、安全地传递动物疫情报告和有关材料,保证疫区信息联络畅通。(11)科技部门:负责提供高致病性禽流感应急控制的科技成果,安排必要的研究项目。(12)气象部门:根据需要负责提供疫区及周边地区气象资料。(13)部队、内贸、外经贸、司法、林业等部门:按照各级人民政府疫情控制委员会的统一部署,配合农牧部门,做好紧急疫情处理工作。(14)新闻、广电部门:按照各级人民政府的统一部署,做好疫情处理的宣传报道工作。
三、疫情的应急反应
当疫情涉及两个以上行政区域时,必须启动有关行政区域共同的上一级地方人民政府的应急预案。
(一)三级疫情的应急反应
县级动物防疫监督机构必须加强对辖区内从事禽类饲养、经营及禽类产品生产、经营的单位和个人的监督管理,发现可疑高致病性禽流感疫情或接到可疑高致病性禽流感疫情报告时,必须立即派人赶赴现场,进行流行病学调查。同时对发病禽群实行临时隔离措施,限制同场(户)禽只及其产品的流动,并监督消毒措施的实施。
县级动物防疫监督机构接到可疑高致病性禽流感疫情报告后,必须立即派人到现场,同时上报市、省级动物防疫监督机构。要采集病料,送省畜牧兽医工作总站中心实验室检验,对疫情进行确认,必要时由禽流感现场诊断专家进行认定。
确认为高致病性禽流感后,疫区畜牧兽医行政管理部门必须立即划定疫点、疫区、受威胁区;并立即启动动物疫情处理预备队;提出三级疫情控制措施建议,立即向同级人民政府报告,同时按照规定迅速上报疫情。
疫区地方人民政府要立即召集会议,针对疫点、疫区、受威胁区分别作出封锁、扑杀、销毁、消毒、免疫接种、限制禽产品流动等控制和扑灭疫情的有关决策;根据决策发布封锁令,组织有关单位,对疫点、疫区、受威胁区采取封锁、扑杀、消毒、无害化处理、紧急免疫等应急处理措施,迅速扑灭疫情。有关部门要做好疫区内生产、生活安排,保证疫情控制工作顺利进行。
市级人民政府根据疫情和疫区人民政府的请求,对疫区作出应急反应。
(二)二级疫情的应急反应
市级动物防疫监督机构接到疫情报告后,应当迅速派员赴现场了解疫情发生时间、地点、发病情况,确定疫情严重程度,分析疫情发展趋势,提出启动二级疫情控制应急措施建议,立即报市级人民政府,同时将疫情上报省人民政府和省牧业管理局。
市级人民政府应当立即召集会议,通报情况,决定启动预案,对工作进行安排部署,及时调集人员、物资、资金,督促各地和部门落实好各项措施。
市级动物防疫监督机构要及时将控制、扑灭方案及其执行进度情况上报省牧业管理局。
省牧业管理局在协调和指导疫情控制工作的同时,分析疫情趋势,提出应急处理工作建议报省人民政府。省人民政府根据疫情情况和市级人民政府的申请,召集有关部门通报疫情和处理情况,研究对疫区的应急处理措施,调拨紧急防疫经费、物资、药品等。
(三)一级疫情应急反应
疫情发生后,有关市级人民政府要立即启动本辖区的应急预案,动物防疫监督机构要立即按规定上报疫情。省牧业管理局应迅速了解疫病发生情况,确定疫情严重程度,分析疫情发展趋势,提出启动一级疫情控制应急措施方案建议,并上报农业部和省人民政府。
省人民政府要立即召集会议,决策和部署疫情控制工作,督促各地、各有关部门按要求落实,调拨物资、药品、疫苗、人员等扑灭疫情。省牧业管理局根据省人民政府部署,统一指挥,具体组织实施本级预案。
四、保障系统
(一)物资保障:建立以市、县为基础的省、市、县三级紧急防疫物资储备库,按照适量、应急的原则储备物资。
(二)资金保障:对经常性的禽类防疫经费,由各级财政部门根据具体情况,在同级部门预算中统筹安排;对突发的疫情,按预案提出的分级负责原则,由当地政府统筹安排资金进行处理;对涉及全省的重大动物疫情,省在防疫资金上给予适当协助,并申请国家资金支持。
(三)技术保障:省建立禽流感诊断实验室,负责区域内的禽流感诊断。
(四)人员保障:
1.设立省级禽流感临床诊断专家组,负责提供控制和扑灭高致病性禽流感的技术决策建议和现场诊断,其诊断结果作为现场处理的依据。2.各级人民政府要组建扑灭高致病性禽流感疫情防疫预备队。
五、其他事项
(一)省人民政府有关部门和市、县级人民政府要从实际出发,参照本预案,制定本部门或本地区的高致病性禽流感疫情控制实施方案或实施细则。(二)从事禽类饲养、经营和禽类产品生产、经营的单位和个人应当履行本预案的规定,并执行各级人民政府及有关部门为落实本预案所作出的规定等。(三)实施本预案过程中所采取的各项措施均为强制性措施,涉及到的任何单位和个人均应当执行。对违反本预案规定或执行本预案不力并造成严重后果的,要依法追究有关责任人和有关部门的责任。(四)本预案自发布之日起实施,省人民政府有关部门和地方各级人民政府要按照本预案的分工和部门职责做好实施预案的准备工作。附件:1.高致病性禽流感疫情的报告通报
2.动物疫情处理预备队
3.疫点疫区受威胁区
4.封锁
5.消毒
6.应急防疫物资的储备及管理
7.禽及其产品的无害化处理
附件1
高致病性禽流感疫情的报告通报
一、任何单位和个人发现发生或疑似高致病性禽流感疫情时,必须立即向当地动物防疫监督机构报告。当地动物防疫监督机构应立即赶赴现场进行诊断,并提出处理意见,采取防疫措施。有关单位和个人应立即执行,不得拒绝或推脱。
二、疫情报告形式。各级动物防疫监督机构要严格按照《中华人民共和国动物防疫法》、农业部《动物疫情报告管理办法》和《吉林省动物疫情报告管理规定》等有关法律法规的要求报告动物疫情。
三、疫情报告内容。包括疫情发生的时间、地点、发病品种、日龄、死亡数量、临床病变、实验室诊断初步结果、养禽户的生产和免疫接种情况,已采取的控制措施,疫情报告的单位和个人及其联系方式等。
四、疫情报告程序。发现可疑高致病性禽流感疫情时,必须立即向当地县级动物防疫监督机构报告,县级动物防疫监督机构在接到报告后3小时内赶赴现场,进行初步确认;同时向当地人民政府报告,并逐级报至省级动物防疫监督机构。省级动物防疫监督机构接到报告后24小时内将疫情上报省人民政府及全国畜牧兽医总站,直至农业部畜牧兽医局。未经许可,禁止任何单位和个人以任何形式对外发布疫情信息。
附件2
动物疫情处理预备队
一、动物疫情处理预备队组成
(一)兽医专业人员:包括兽医行政官员、临床诊断技术人员、动物免疫人员、动物检疫人员、动物防疫监督人员、动物疫病检验化验人员;
(二)消毒、扑杀处理辅助人员;
(三)公安人员;
(四)卫生防疫人员;
(五)其他方面人员。
二、任务
按照本级人民政府的要求,负责实施有关疫情处理工作。
三、培训
预备队组成后,应当对预备队人员进行系统培训,培训内容包括:
(一)动物疫病知识。包括:流行病学、临床症状、病理变化、检疫检验要点等。
(二)预防、控制、扑灭动物疫病知识。包括:
1.技术知识:病料采集及送检,免疫注射、消毒、疫情监测等;2.疫点、疫区、受威胁区的划分和管理;3.隔离、封锁、扑杀及无害化处理;4.动物防疫法律、法规;5.监督检查站的设立与工作开展;6.其他相关知识。(三)个人防护知识。(四)治安与环境保护。(五)工作协调、配合要求。(六)其他。
附件3
疫点疫区受威胁区
一、疫点
疫点是指患病动物所在的地点。一般是指患病禽类所在的禽场(户)或其他有关屠宰、经营单位。如为农村散养,应将其所在的自然屯划为疫点。
二、疫区
疫区是指以疫点为中心,半径3?D5公里范围内区域。疫区划分时应注意考虑当地的饲养环境和天然屏障(如河流、山脉等)。
三、受威胁区
受威胁区是指疫区外顺延5?D10公里范围内的区域。
附件4
封 锁
一、疫点、疫区、受威胁区的划分
由所在地畜牧兽医行政管理部门划分疫点、疫区、受威胁区。
二、封锁令的发布
畜牧兽医行政主管部门报请当地县级以上人民政府对疫区实行封锁,县级以上人民政府在接到封锁申请报告后,应在24小时内发布封锁令。
三、封锁的实施
对疫点、疫区、受威胁区采取不同的处理措施。
(一)疫点
1.严禁禽类及其产品及可能受污染的物品运出,在特殊情况下人及车辆必须出入时,须经所在地动物防疫监督机构批准,经严格消毒后,方可出入。2.对所有的禽及禽类产品,在动物防疫监督机构的监督指导下进行扑杀及无害化处理。3.疫点出入口必须有消毒措施,疫点内所有运载工具、用具、禽舍、屠宰和贮藏场所及环境等必须进行严格消毒。动物粪便、垫料、饲料等可能受污染的物品必须在动物防疫监督机构的监督指导下进行无害化处理。
(二)疫区
1.出入疫区的交通路口建立临时性检疫消毒站,设置专人和消毒设备,禁止动物、动物产品出入,对进、出人员和车辆进行严格消毒。特别情况下,出入疫区的动物和动物产品事先必须经所在地动物防疫监督机构批准,经严格检疫、消毒后方可出入。2.停止禽类及其产品的交易、移动。3.对易感禽类进行监测和紧急免疫接种。
(三)受威胁区
1.对所有易感禽类进行紧急免疫接种。2.对禽类实施疫情监测,掌握疫情动态。
四、封锁令的解除
疫点内所有禽只及其产品按规定处理后,在当地动物防疫监督机构的监督下,进行彻底消毒。21天后,经动物防疫监督人员审验,认为可以解除封锁时,由当地畜牧兽医行政管理部门向原发布封锁令的政府申请发布解除封锁令。疫区解除封锁后,要继续对该区域进行疫情监测,6个月后如未发现新的疫情,即可宣布该次疫情被扑灭。
附件5
消毒
一、消毒前的准备
(一)消毒前必须清除污物、粪便、饲料、垫料等;(二)消毒药品必须选用对禽流感病毒有效的;(三)要备有喷雾器、火焰喷射枪、消毒车辆、消毒防护器械(如口罩、手套、防护靴等)和消毒容器等。
二、消毒
(一)养禽场的金属设施设备,可采取火焰、薰蒸等方式消毒;(二)养禽场圈舍、场地、车辆等,可采用消毒液清洗、喷洒等方式消毒;(三)养禽场的饲料、垫料等,可采取深埋发酵处理或焚烧处理等方式消毒;(四)粪便等,可采取堆积密封发酵或焚烧处理等方式消毒;(五)饲养、管理等人员,可采取淋浴的方式消毒;饲养、管理人员的衣裳帽鞋等可能被污染的物质,可采取浸泡、高压灭菌等方式处理;(六)疫点内办公区、饲养人员的宿舍、公共食堂等场所,可采用喷洒的方式消毒。
附件6
应急防疫物资的储备及管理
一、应急物资的储备种类及数量
(一)疫苗
禽流感H5
、H7
灭活疫苗,其他亚型疫苗视实际情况储备。
(二)诊断试剂
禽流感琼扩抗原及标准血清、H5
、H7
、H9
分型抗原及标准血清、除H5
、H7
、H9
外其他13亚型分型抗原及标准血清。其他诊断试剂视实际情况作适当储备。
(三)消毒药品
氯制剂消毒药品、复合酚制剂、烧碱、甲醛和高锰酸钾。
(四)常用消毒设备
1.高压消毒机、轻便消毒器。2.消毒容器:20升的、50升的。
(五)防护用品
透气连体衣裤、重胶手套、普通白大卦、帽子、口罩、防水鞋和安全风镜。
(六)其他用品
毛巾、手电筒和一次性2毫升注射器。
(七)密封用具
高强度密封塑料袋。
二、管理办法
(一)要建立并加强省、市、县三级防疫物资储备制度,不断完善以市、县为基础的防疫物资储备库建设,按照应急、适量的原则储备防疫物资。(二)应急物资储备由畜牧兽医行政管理部门负责管理和调配。(三)应急物资根据其有效期进行更换,保证所有应急物资随时处于有效状态。(四)应急物资仅用于控制和扑灭高致病性禽流感疫情,不得挪用。
附件7
禽及其产品的无害化处理
详见国标GB16548-1996《畜禽病害肉尸及其产品无害化处理规程》。
吉林省鸡新城疫控制应急预案
(省牧业局 二ОО三年六月十六日)
鸡新城疫是由鸡新城疫病毒引起的急性、高度接触性、烈性传染病,一旦发生,即呈暴发性流行,死亡率可高达90%?D100%,对养禽业危害极大。国际动物卫生组织(OIE)将此病列为A类动物疫病,我国将其列为一类动物疫病。
为确保我省在发生鸡新城疫疫情时,能够及时、迅速、高效、有序地进行应急处理,确保我省养禽业健康发展,促进禽产品出口和地方经济发展,保护人体健康,维护社会稳定,根椐《中华人民共和国动物防疫法》及有关法律规定,制定本预案。
各级人民政府和有关部门应按照本预案的规定,切实做好控制鸡新城疫疫情所需经费、物资、设备、技术等储备,按年度纳入各级国民经济发展计划和财政预算。鸡新城疫疫情发生后,各级人民政府要及时采取法律、行政、经济、技术等手段,动员社会各方面力量,按照“早、快、严、小”的原则,统一指挥、密切配合、通力协作,紧急采取预防、控制等应急措施,确保在最短时间内控制和扑灭疫情。
省人民政府负责全省鸡新城疫紧急疫情的控制工作,决策有关重大事项。县级以上地方人民政府负责本地区鸡新城疫紧急动物疫情的控制和扑灭等工作,决策有关重大事项。
一、疫情的分级与应急反应
(一)一般鸡新城疫疫情的应急反应
一般鸡新城疫疫情是指在1个县(市、区)行政区域内,局部乡镇零星发生,病禽和疫点数较少;在边远、地广人稀的地区局部流行。
一般疫情控制工作由当地县级人民政府负责。
一般疫情发生后,疫区牧业部门要迅速了解情况,掌握疫情态势,确定疫情严重程度,划定疫点、疫区、受威胁区,提出控制措施建议,并立即向同级人民政府报告。同时按照疫情报告程序迅速逐级上报,直至农业部。
疫区地方人民政府要立即组织牧业、工商、卫生、财政、公安、交通等有关部门,采取紧急处理措施,扑灭疫情,切断传播途径,做好疫区内生产、生活安排,保证疫情控制工作顺利进行。
(二)重大鸡新城疫疫情的应急反应
重大鸡新城疫疫情是指在1个市州行政区域短时间内有2个以上的县(市、区)发生疫情,在局部出现流行,并有继续扩大蔓延趋势;在30日内连续出现3?D6个疫点;30日内发病禽在5000?D10000只。
1.市州人民政府的应急反应。(1)市州畜牧兽医行政管理部门应当迅速了解疫情发生的时间、地点、发病情况,确定疫情严重程度,分析疫情发展趋势,提出应急工作方案,报市州人民政府,同时将疫情报省牧业管理局。(2)市州人民政府应立即组织启动本级应急预案;对疫情控制工作进行安排部署,及时调集人员、物资、资金;组织督促疫区地方人民政府立即采取紧急措施,控制疫情的发展、蔓延;将控制、扑灭疫情方案及时上报省人民政府和牧业部门;省牧业管理局协调有关部门,对疫区处理给予指导和支持。市州人民政府应迅速掌握疫情态势,确定工作内容并组织实施,及时将疫情控制紧急方案和工作进展情况报省人民政府。2.省牧业管理局的应急反应。(1)分析疫情趋势,协调和指导疫情处理工作,提出应急处理工作建议报省人民政府。(2)根据疫情和工作进展,适时建议省人民政府召集有关部门通报疫情,研究落实疫区应急措施和控制方案。(3)根据疫区市州人民政府的申请,协调省人民政府有关部门调拨紧急防疫经费、物资、药品等。
(三)特别重大鸡新城疫疫情的应急反应
特别重大疫情是指短时间内2个以上市州,或10个以上县(市、区)发生疫情,或病禽数超过1万只;从国外传入鸡新城疫疫情,可能造成严重危害,并有迅速扩散趋势的;特殊情况需要划为特别重大疫情的。
特别重大疫情发生后,省牧业管理局要迅速收集、分析疫情及发展态势,确定疫情严重程度,及时提出启动、停止本预案的建议;报请省人民政府同意,启动本级应急预案。
省人民政府负责统一指挥紧急疫情的控制工作,组织、协调有关部门、地区落实本预案,并监督实施。
各部门按照职责分工做好有关工作。
疫区市州、县(市、区)人民政府应当立即组织、指挥本行政区域疫情控制应急工作。
二、有关部门职责
(一)牧业部门:1.调集动物防疫监督机构有关人员开展疫情控制工作;2.开展流行病学调查,迅速对疫情作出风险评估;3.诊断疫病,划定疫点、疫区、受威胁区,提出封锁和解除封锁建议,并参与组织实施;4.参与组织对病禽和同群禽的扑杀及无害化处理工作;5.组织对疫区、受威胁区易感动物实施紧急免疫接种;6.组织对疫点、疫区内污染物和场所实施紧急消毒和无害化处理;7.对疫区、受威胁区内的易感动物及其产品生产、加工、贮藏、运输和销售等活动进行监督管理;8.建立疫情测报网,做好疫情的监测、预报;9.建立以市、县为基础的省、市、县三级紧急防疫物资储备库,并按照适量、应急的原则储备必要的疫苗、药品、诊断试剂、器械、防护用品等防疫物资;10.建立疫情处理预备队。(二)计划部门:负责紧急防疫物资储备、调运等基础设施建设的计划安排。(三)财政部门:各级财政部门根据具体情况,积极筹措和及时安排畜禽防疫资金,审核资金使用计划。资金管理办法由省财政厅负责制定。(四)民政部门:负责疫区受灾群众的生活救济。(五)交通、铁路、民航部门:负责优先运送控制扑灭疫情人员、物资、药品和器械,配合牧业部门做好经省人民政府批准的动物防疫监督检查站设置及疫区封锁工作。(六)出入境检验检疫部门:负责出入境禽类及其产品的检疫监督工作,根据疫情发展态势,适时停止或开始疫区和受威胁区禽类及其产品的进出口报检,并及时向牧业部门通报有关情况。(七)公安、武警部门:协助做好鸡新城疫疫区内封锁、扑杀病禽、加强社会治安管理和安全保卫工作。(八)工商部门:根据对疫区封锁情况,关闭疫区内易感动物及其产品的交易市场。(九)信息产业部门:责成相关电信运营企业予以配合,及时传递动物疫情报告,保证疫区的通信畅通。(十)科技部门:负责提供鸡新城疫应急控制的科技成果,安排必要的研究项目。(十一)气象部门:提供疫区及周边地区气象资料。(十二)部队、内贸、外经贸、司法、农垦、林业等部门要配合牧业部门做好紧急疫情处理工作。
三、鸡新城疫疫情控制主要技术措施
(一)鸡新城疫诊断定性工作由省畜牧兽医工作总站实验室或有条件的市级畜牧兽医总站实验室进行。必要时,经两名或两名以上具有高级兽医师职称资格的人员进行现场临床诊断定性。(二)划定疫点、疫区、受威胁区,并封锁疫区,在通往疫区的主要交通道口设立动物防疫监督检查站,停止疫区内易感动物(产品)的屠宰、加工和交易活动,严禁病禽、易感动物及其产品以及可能污染的物品运出。(三)对患鸡新城疫的病禽及同群禽应当立即扑杀,对病禽和同群禽扑杀后做无害化处理;对疫区内受污染的场所实施消毒,对污染物进行无害化处理。(四)对疫区、受威胁区的易感动物实施紧急免疫接种,建立免疫带。(五)对疫区内的易感动物及其产品加强检疫、监测。
四、其他事项
(一)省人民政府有关部门和市、县级人民政府参照本预案,从实际情况出发,制定本部门或本地区的鸡新城疫疫情控制实施方案或实施细则。(二)从事禽类饲养、经营和禽类产品生产、经营的单位和个人应当履行本预案的规定,并执行各级人民政府及有关部门为落实本预案所作出的规定等。(三)实施本预案过程中所采取的各项措施均为强制性措施,涉及到的任何单位和个人均应当执行。对违反本预案规定,或执行本预案不力并造成严重后果的,要依法追究有关责任人和有关部门的责任。(四)本预案自发布之日起实施,省人民政府有关部门和地方各级人民政府要按照本预案的分工和部门职责做好实施预案的准备工作。
吉林省猪瘟控制应急预案
(省牧业局 二ОО三年六月十六日)
猪瘟是一种由猪瘟病毒引起的急性、热性、高度接触性传染病,该病传播迅猛,发病率和死亡率高,对养猪业危害严重。国际动物卫生组织(OIE)将此病列为A类动物传染病,我国将其列为一类动物疫病。
为切实做好对猪瘟疫情的应急控制和扑灭,促进牧业经济发展,保障人民身体健康,根据《中华人民共和国动物防疫法》及有关法律法规制定本预案。
各级人民政府要按照预案的规定,认真做好控制猪瘟疫情所需经费、物资、设备和技术的储备。猪瘟疫情发生时,要做到统一指挥、密切配合、通力协作,遵循“早、快、严、小”的原则,运用法律、行政、经济和技术等综合手段,进行快速应急处理,尽快控制和扑灭疫情,最大限度地减轻疫情危害,保障牧业经济健康有序发展。
省人民政府负责全省猪瘟紧急疫情的控制工作,决策有关重大事项。县级以上人民政府负责本地区猪瘟紧急动物疫情的控制和扑灭等工作,决策有关重大事项。
一、疫情的分级及应急反应
本预案根据猪瘟发生的病畜数量、流行范围和发展趋势,将猪瘟疫情划分为一般疫情、重大疫情和特别重大疫情三级,制定相应的管理方式和控制应急措施。
(一)一般猪瘟疫情的应急反应
一般猪瘟疫情是指在1个县(市、区)行政区域内,局部乡镇零星发生,病畜和疫点数较少;在边远、地广人稀地区局部流行。
一般疫情控制工作由当地县级人民政府负责。
一般疫情发生后,疫区牧业部门要迅速了解情况,掌握疫情态势,确定疫情严重程度,提出控制措施建议,立即向同级人民政府报告,并将疫情迅速逐级报上级牧业部门,直至农业部。
疫区地方人民政府要立即组织牧业、工商、卫生、财政、公安、交通等有关部门,采取紧急处理措施,扑灭疫情,切断传播途径,同时做好疫区内生产、生活安排,保证疫情控制工作顺利进行。
(二)重大猪瘟疫情的应急反应
重大猪瘟疫情是指在1个市州行政区域短时间内有2个以上的县(市、区)发生疫情,在局部出现流行,并有继续扩大蔓延趋势;某一地区30日内疫点5?D10个;某一地区30日内发病猪500?D1000头;其他情况需要划为重大疫情的。
发生重大疫情时,市州牧业部门要提出实施紧急预案的建议,经市州人民政府同意,启动本级应急预案。
重大疫情控制工作由市州人民政府负责组织领导。疫区地方人民政府应采取紧急措施,控制疫情的发展、蔓延。省牧业部门要协调有关地区和部门,对疫情控制工作给予指导和支持。
1.市州人民政府的应急反应。(1)疫情发生后,市州畜牧兽医行政管理部门应当迅速了解疫情发生的时间、地点和发病情况,确定疫情严重程度,分析疫情发展趋势,提出应急工作方案,报市州人民政府,同时将疫情报省牧业管理局。(2)市州人民政府要根据畜牧兽医行政管理部门提供的疫情态势,迅速确定应急措施和工作内容并组织实施,同时及时将紧急方案和工作进展情况报省牧业管理局,并抄报省人民政府。(3)市州人民政府根据疫情态势,适时启动应急预案,并组织相关部门及时调集人员、物资和资金,迅速控制和扑灭疫情。2.省牧业管理局的应急反应。(1)分析疫情发展趋势,协调和指导疫情处理工作,提出应急处理工作建议报省人民政府。(2)根据疫情发展趋势和工作进展情况,适时建议省人民政府召集相关部门通报疫情,研究疫区应急措施和方案。(3)根据疫区市州人民政府的申请,协调省人民政府有关部门调拨紧急防疫经费、物资和药品等。
(三)特别重大猪瘟疫情的应急反应
特别重大疫情是指短时间内2个以上市州发生疫情;30日内发生10个以上疫点;30日内病猪数超过1000头;从国外传入猪瘟疫情,可能造成严重危害,并有迅速扩散趋势的;其他原因需要省里采取紧急措施的。
特别重大疫情发生后,省牧业管理局应当迅速了解疫情发生情况,确定疫情严重程度,分析疫情发展趋势,提出启动特别重大疫情控制应急方案建议,报请省人民政府同意后,立即启动本预案。
省人民政府立即召开相关部门成员会议,统一指挥特别重大疫情的控制工作,组织、协调相关部门和地区落实本预案,并监督实施。
疫区市州、县(市、区)人民政府应当立即组织、指挥本行政区域内的疫情控制应急工作。各部门按照职责分工做好有关工作。
二、有关部门职责
(一)牧业部门:1.调集动物防疫和防疫监督有关人员开展疫情控制工作;2.开展流行病学调查,迅速对疫情作出风险评估;3.诊断疫病,划定疫点、疫区、受威胁区,提出封锁建议,并参与组织实施;4.参与组织对病畜和同群畜扑杀及无害化处理工作;5.组织对疫区、受威胁区易感动物实施紧急免疫接种;6.组织、监督、指导对疫点、疫区内污染物场所实施消毒和无害化处理;7.对疫区、受威胁区内的易感动物及其产品生产、加工、贮藏、运输和销售等活动进行监督管理;8.建立疫情测报网,做好疫情的监测、预报;9.建立以市、县为基础的省、市、县三级紧急防疫物资储备库,并按照适量、应急的原则,储备必要的疫苗、药品、诊断试剂、器械和防护用品等防疫物资;10.紧急培训防疫人员,建立疫情处理预备队。(二)计划部门:负责紧急防疫物资储备、调运等基础设施建设的计划安排。(三)财政部门:各级财政部门根据具体情况,积极筹措和及时安排畜禽防疫资金,审核资金使用计划。资金管理办法由省财政厅负责制定。(四)民政部门:负责疫区受灾群众的生活救济。(五)交通、铁路、民航部门:负责优先运送控制扑灭疫情人员、物资、药品和器械,配合牧业部门做好经省人民政府批准的动物防疫监督检查站设置及疫区封锁工作。(六)出入境检验检疫部门:负责出入境动物及其产品的检疫监督工作,根据疫情发展态势,适时停止或开始疫区和受威胁区动物及其产品的进出口报检,并及时向牧业部门通报有关情况。(七)公安、武警部门:协助做好猪瘟疫区内封锁、扑杀病畜、加强社会治安管理和安全保卫工作。(八)工商部门:根据对疫区封锁情况,关闭疫区内易感动物及其产品的交易市场。(九)卫生部门:负责疫区内人员疫病监测和防范工作。(十)信息产业部门:责成相关电信运营企业予以配合,及时传递动物疫情报告,保证疫区的通信畅通。(十一)科技部门:负责提供猪瘟应急控制的科技成果,安排必要的研究项目。(十二)气象部门:提供疫区及周边地区气象资料。(十三)部队、内贸、外经贸、司法、农垦、林业等部门按照有关规定做好本系统的紧急疫情处理工作。
三、猪瘟疫情控制主要技术措施
(一)猪瘟诊断定性工作由省畜牧兽医工作总站实验室或有条件的市级畜牧兽医总站实验室进行。必要时,经两名或两名以上具有高级兽医师职称资格的人员进行现场临床诊断定性。(二)划定疫点、疫区、受威胁区,并封锁疫区,在通往疫区的主要交通道口设立动物防疫监督检查站,停止疫区内易感动物(产品)的屠宰、加工和交易活动,严禁病畜、易感动物及其产品以及可能污染的物品运出。(三)对患猪瘟的病畜及同群畜应当立即扑杀,对病畜及同群畜扑杀后做无害化处理;对疫区内受污染的场所实施消毒,对污染物进行无害化处理。(四)对疫区、受威胁区的易感动物实施紧急免疫接种,建立免疫带。(五)对疫区内的易感动物及其产品加强检疫、监测。
四、其他事项
(一)省人民政府有关部门和市、县两级人民政府参照本预案,制定本部门或本地区猪瘟控制应急预案的实施方案或实施细则。(二)从事动物饲养、经营和动物产品生产、经营的单位和个人应当履行本预案的规定,并执行各级人民政府及有关部门为落实本预案所作出的规定等。(三)实施本预案过程中所采取的各项措施均为强制性措施,涉及到的任何单位和个人均应当执行。对违反本预案规定,或执行本预案不力并造成严重后果的,要依法追究有关责任人和有关部门的责任。(四)本预案自发布之日起实施,省人民政府有关部门和地方各级政府要按照本预案的分工和部门职责做好实施预案的准备工作。
