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司法改革与律师业/刘海涛

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 08:41:34  浏览:9751   来源:法律资料网
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司法改革与律师业

邵东县人民法院 刘海涛

现代意义上的律师职业在中国的产生,并非中国社会进程的自然结果,而是缘起于清末西方殖民主义者攫取领事裁判权及在租界内设立审判机关的活动。由此而发端的中国近代律师制度之建构,作为清末变法修律活动的内容之一 ,也从一开始就被赋予了用以消除列强的治外法权以重整治权的功利背景①。或许,正是这种外力催生的特点,加之律师同古代“讼师”的某些传承关系,使得我国律师业被迫背负起了帝国主义和封建主义的双重历史陈债。近百年来,律师业同中国社会一道经历了战乱之苦和政治动荡,其间曲折实多。即使在今天,律师业仍显得稚嫩,律师群体的社会参与程度及其执法环境的某些堪忧之处,仍令我们对律师业的观照被涂抹了一笔沉重的意味。本文中,笔者试图以一名司法改革实践者和参予者的视角来分析律师业的一些特质及其与司法改革的某些互动关系。囿于笔者的学识,这些分析必然会显得粗浅。——并且,最初的分析也将在这些沉重的意味中展开。
一、律师业的特质
按照1995年颁布的《中华人民共和国律师法》规定,律师“是指依法取得律师执业证书,为社会提供法律服务的执业人员”。通常认为,律师与法官、检察官、基层司法组织工作人员等一起组成了“法律工作者”②。但律师应当是“法律工作者”中最为独特的一个群体。因为律师的职业使命就在于通过提供法律服务,寻求有利于委托人的结果。对比法官、检察官,他具有最为明显的社会化倾向,也更加独立于国家权力。因而,笔者认为,对律师职业特质的考量并不能单纯地局限于司法领域。
1、律师是维护民权的斗士
人类社会(包括中国社会)的现代化进程,无一例外地是在推毁或弱化君权、神权的过程中展开。对民权的尊重和保护成为这种现代化进程中必须遵循的一个基本价值准则。我们可以看到,“司法独立”这一口号在近几年之所以得到广泛认同,乃是因为国家权力③与市民权利之间在某些领域必然存在的对立——并且,这种对立仰赖相对独立于二者之间的司法权予以协调。但同样是面对司法权,作为个体的市民在其权利的主张上显然不具备相对于国家权力那样充足的人力、物力乃至知识资源。正是基于这种失衡的格局及调整这种格局的需要,现代律师制度才得以产生。因而“律师与民权的结合,不仅是私权平等意义上的结合,而且更是私权与国家公权相互制约意义上的结合”。④要求作为个体的普通公民以他们所不熟悉的法律知识与国家权力进行诉辩抗争是不可想象的,而律师的加入将极大地改善公民个体这种不利的地位。
显然,欲使律师维护民权的使命得以实现,有一个制度设计上的基本前提——司法独立——这似乎可以理解为是我们当前司法改革的一个重要方向。甚至,这种律师维护民权使命的产生,亦是基于我们从国家一统到“国家——社会”二元构造的变化——这可以说是司法改革的深层原因。因为在国家一统的格局下,公民个体的权利并不具有正当性,而往往是可以被忽略的。
2、律师的权力具有依附性
从诉讼的角度而言,律师执业并不像法官、检察官、警察那样有一个主动的权力,他最大的特点是被动、消极,所寻求的所有权力归结为一条就是请求:请求取保候审、请求会见、请求调查、请求裁判等。对律师而言,他没有一个权力能够下一个终局性的结论,没有一个权力能够独立地改变社会。所有的请求能够得以产生作用的途径只有一个,即获得其它权力尤其是审判权的肯定。这种权力的依附性质,注定了律师职业对司法公正的依赖是最深最强的——不容否认,实现司法公正是我们当前司法改革的最终目标和评判标准。
律师权力的依附性,使得律师往往是受制于人,从而在政治资源分配中也处于不利地位。在这里并无具体的数据可供说明,但对比一下美国乃至西欧一些法治国家,我国律师对立法、国家重大决策方面的影响力之低是不容争议的事实。并且在诉讼领域,由于存在一定程度上的司法恣意和专横,律师的影响力和交涉力也显得微弱。实践中律师的会见权、阅卷权都往往无法获得保障⑤,即使是对裁判结果的影响,由于众多非法律因素的介入,律师以正当方式所能施加的作用也是不容乐观的。因此,很多当事人选择律师的标准并不在于该律师的业务素质,而是“与法官关系怎么样”。而在“打官司就是打关系”这一思想主导下,一名律师除了使用职业的正当资源外,往往还凭籍“个人魅力”甚至赤裸裸的钱财交易来进一步影响法官裁判。在笔者看来,律师业当前存在的大量不公平竞争,其根源即在于司法的恣意,而为消除这一不公平竞争现象所作的努力也即将归结为对司法公正的追求。
3、律师相对其他法律职业具有更明显的独立性。
对民权的忠实维护在很大程度上表现为对国家权力的制约。在刑事诉讼和行政诉讼领域,律师往往天然地据于国家权力的对立一方⑥,这使得律师绝对地独立于国家机构之外。司法改革以来律师职业越来越深入的社会化运动也说明了这一点。法院和法官无法脱离其在人、财、物等方面对国家权力的依赖,而合伙制律师事务所的出现及大量国办所的转制都生动地体现着律师业在人、财物等方面的分离倾向。并且,律师独立还体现在律师个体与所在事务所的相对独立上。这与当前法官裁判活动中浓郁的行政管理色彩形成鲜明的对比。
但律师的独立并不能理解为孤立。不幸的是,现在看来,律师的独立特性甚至是显得有些“超前”了。同样是“法律工作者”,律师执业所面临的“执业风险”可以说远高于检察官、法官。我国《刑法》在立法上规定了“辩护人、诉讼代理人毁灭证据、伪造证据、妨害作证罪”⑦。从该法条的实施情况来看,有不少案例属于公安司法机关滥用法律进行的错误追究。例如山西大同律师付爱勤涉嫌伪证案、辽宁朝阳律师张海妮涉嫌伪证案、湖南岳阳刘正清律师案、广西是山周建彬律师案等。这类律师执业无辜被追究刑事责任的案例屡有发生,不外乎两个原因:首先是公诉方或侦查方拥有强大的国家机权力为后盾,他们作为国家机关工作人员执行职务的性质掩盖了其中基于个人利益而产生的不法动机,并且更致命的是,公诉方或侦查方所在的机构拥有强大的权力足以掌控证人,迫使证人改变对自己一方不利的证言(上述案例中这种现象极为明显);其二,即在于对律师恣意追究责任相对而言较为简便,事前不需要协调,事后即使错误也无须承担太严厉的后果。通俗一点说,就是因为律师们“没有娘家”。
对律师执业环境的种种不容乐观之处,我们似乎无须举出大量的事例、数据来加以说明。由上文的分析可知,司法体制的落后乃至政治体制的保守,事实上成为了律师执业的极大束缚。此外,我们还应当看到,我国现有的律师数量(从人均角度而言)远低于西方国家,却在业务竞争上愈来愈显得激烈(在某些地域,律师数量甚至相对于法律服务市场需求量已显得“饱和”),其根源之一就在于司法腐败所导致的法律服务市场狭小。
二、律师是司法改革的最大受益者和最坚强支持者
如果说司法体制的科学和健全关系法官、检察官的社会地位的话,它更决定着律师的生存环境。事实上,律师业在文革后的重建及其发展——尤其是1993年以后的发展——就是得益于律师行业自身及法院刑、民、行政诉讼领域愈来愈深入的改革。同样我们也应当认识到,律师业的发展其实也就是司法进步的标态之一,并且这种发展在相当程度上推动了司法改革的进行(对司法体制落后所导致的司法不公感同身受,这使得律师成为呼吁改革、营造司法改革舆论背景的最强力声音)。我们也无法想象,如果没有律师业的快速发展,我们当前正在进行的对刑、民事诉讼对抗结构的重塑,以强化当事人举证为突破口的审判方式改革又将何以进行?⑧——在律师业发展与司法改革的相互关系上,我们再一次体会到了辩证唯物主义事物相互联系相互作用的真理性命题。
中国的司法体制改革目前正在各系统的架构下运行。法院推出审判长独任审判员选任制,检察实施了主诉检察官制,律师业也面临着大规模的国资所改制活动。但这些动作却都只是各系统对自身原有资源的局部调整,而缺乏统一的设计和协调。司法改革需要对司法权的重新整合,这有赖于整个社会的关注和参与。而西方法治先进国家的发展进程表明,法治如果说是“法官之治”更毋宁说是“律师之治”。只有律师社会地位的提高和对国家政治生活的广泛参与,才可能真正实现人们对法治的信仰和对司法权的尊重。
三、对改革律师执业环境的几点建言
——如前文所显示的,进行一场关于司法改革的宏大叙事,颇使笔者产生力有不逮之感。因此,笔者的几点建言是从法官与律师的相互关系中切入。
1、关于法律职业制度的构建
所谓法律职业,是指“一群人从事一种有学问修养的艺术,共同发挥替公众服务的精神,虽然附带地以它谋生,但仍不失其替公众服务的宗旨”。⑨构建法律职业制度是指在同样作为法律职业者的法官、检察官、律师中,规划起共同的职业准入制度、塑造共同的学识背景、树立共同的价值评判标准和相似的职业道德体系。构建法律职业制度首先是法律活动专门化的要求,也是司法独立的直接原因。它对律师执业环境的改善尤其具有重要意义。因为共同的学识背景和职业准入制度将极大地淡化法官、检察官的官方色彩,律师将因此而获得同法官、检察对话的资源并得以影响裁判结果。而共同的价值评判标准和相似的职业道德体系将使法官、检察官的自律成为防止司法恣意的主要力量。三类职业间广泛的认同感亦将有力地减少普通公民对司法活动的误解。在这一方面,我们欣喜的看到司法考试正由原来的三家各自为政统一为一家。可以预见,司法考试将作为司法改革的重要内容之一,对未来的法治实现产生深远的影响。同时,司法统一考试制度也使得我们有充分的理由乐观期待未来律师、检察官、法官间的职业转任成为可能。
2、尊重律师的立场
同法官、检察官一样,律师也负有维护法治的责任。但律师维护法治的责任,是通过当事人提供法律服务来实现的,他的道德要求就是为被代表人争取最大的利益。因此不能要求律师在为当事人服务中像检察官那样去考虑国家利益,像法官那样去实现法律公正。正是基于律师的职业特点,律师在诉讼活动中会从尽可能有利于被代理人的角度去对法律作出解释和理解,他们的视角是单一的和单向度的。由此而形成的事实和法律认识往往会与法官不同,甚至有所冲突,应当认识到,这种冲突不但合理,而且为实现法律的正义所必须,因为只有在对立双方都获得充分的主张的情形下,正义才可能实现。实践中我们常发生一些现象,法官无端打断律师的辩论陈词——因为“本庭已经清楚”,甚至还有的法官当庭斥责律师的所谓“无理取闹”,或者对律师的陈词或主张加以道德指责,以卫道士自居——这不但将使律师尴尬,也将损害法官在当事人与律师中的形象。
当然,社会各界对律师职业特点和立场的不理解亦时有发生,著名的莫斯科三次大审判中就出现了一些极端的例子⑩。应当认识到,这不但侮辱了律师,也侮辱了整个司法制度。
最后,司法公正对于律师拓展业务空间获取权力资源的重要性前文已有所论述。恣意的司法意味着向社会反复提供不确定的规则,这首先将使律师居于无所适从的仓促境地。笔者要强调的是,法官不仅要加强职业自律以防止腐败,也要加强业务素养以保证法律得到贯彻,正义得以实现。只所以这样讲,是因为由于前些年律师资格考试的规范运作,我国律师职业群体的法学素养已在整体上超越了法官。这使得我们充分听取律师的意见以防止司法不公更显得必要。因此,作为法官,我们或许应当这样提醒自己:“我们不犯或少犯错误,并非我们拥有更高的学识,而仅仅因为我们是法官”!


①关于中国律师职业和律师制度的形成、发展,可参阅《20世纪的中国律师业》张志铭、张志越著,载于《20世纪的中国 学术与社会》(法学卷 ),山东人民出版社2001年1月出版。
②颇有意味的是,在《律师法》颁布以前,我们对律师最为权威的界定是《中华人民共和国律师暂行条例》所表述的“律师是国家的法律工作者”——在笔者看来,前后两个概念的区别无疑应归功于司法改革的努力。
③在这里,或许用“国家行政权力”的提法更加容易为人所接受,但这样就把代表国家所行使的刑事追究权分离开来了。
④张志铭语——参见注①第383页。
⑤1999年湖南晨晖律师事务所律师廖建华要求会见犯罪嫌疑人遭到娄底市公安局看守所拒绝的事例便是其中之一。后来,廖建华律师以行政诉讼的方式通过法院确认了其会见权,这种权力实现的方式亦可作为本文的具有典型意义的例证——以上案例转引自《刑事诉讼法实施问题研究》陈光中 中国法制出版2000年版,P33—34
⑥当然这并不包括行政诉讼中代表行政主体一方的律师。
⑦很多文章认为《刑法》第306条的这一规定反映了立法对律师的歧视和防备心理,但从裁判结果与法律工作者个人利益相联系的紧密程度上看,律师不法妨害证据的动力显然要大于其它主体。
⑧如果没有律师的介入,在当前大多数公民证据意识极弱的情况下,这种审判方式改革绝对会因过于超前而无法施行。
⑨庞德语,转引自《司法改革研究》王利明著,法律出版社2000年1月出版,P386。
⑩莫斯科三次大审判中,虽然有辩护人出庭,但辩护人基于斯大林“肃反”活动时期的严峻的政治压力,往往与公诉人站在同一立场来指证犯罪。这使得这种主观性的审判成为经典。
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安庆市市区征收集体土地房屋拆迁补偿安置若干规定

安徽省安庆市人民政府


安庆市人民政府令第74号


《安庆市市区征收集体土地房屋拆迁补偿安置若干规定》已经2010年6月19日市人民政府第25次常务会议通过,现予公布,自2010年7月10日起施行。





市 长:肖超英



二○一○年七月二日






安庆市市区征收集体土地房屋拆迁补偿安置若干规定



  第一条 为进一步加强集体土地房屋拆迁管理,合理确定拆迁补偿安置标准,维护拆迁当事人的合法权益,保障征地拆迁工作顺利进行,促进城市建设和发展,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规规定,结合本市实际,制定本规定。

  第二条 市区范围内征收集体土地房屋拆迁补偿安置,适用本规定。

  第三条 市国土资源行政主管部门负责征迁土地的组织协调、审查报批和监督管理工作;市房地产行政主管部门负责房屋拆迁监督管理工作。

  安庆经济技术开发区管理委员会、各区人民政府负责本辖区内征地拆迁组织实施工作。

  市直有关部门按照各自职责,做好征地拆迁补偿安置有关工作。

   第四条 对合法的被拆迁房屋给予补偿安置。

  合法被拆迁房屋以房屋的土地使用权证、房地产所有权证等有效房地产权属证明,或者市、区人民政府及其职能部门、乡(镇)人民政府按照土地、城乡规划等有关法律、法规规定核发的原始用地、建房批准文件为依据确认。

  第五条 被拆迁房屋没有第四条规定的房地产权属证明或者用地、建房批准文件,但符合土地、城乡规划等有关法律、法规规定的申请用地及建房条件的,以2004年安庆市卫星图片为基准,按下列规定确认其用途和补偿建筑面积:

  (一)卫星图片上有标注的本集体经济组织成员住宅房屋,其补偿建筑面积按卫星图片标注的范围以实际丈量的建筑面积确认。

  (二)卫星图片上有标注的乡(镇)村办公用房、乡镇企业生产经营用房等非住宅房屋,其补偿建筑面积按卫星图片标注的范围以实际丈量的建筑面积确认。

  第六条 拆除下列建筑物、构筑物,不予补偿:

  (一)违法用地或者违法建设的;

  (二)临时建筑超过批准期限,或者虽未明确使用期限但已经使用2年以上的;

  (三)不符合第四条和第五条规定条件的。

  第七条 拆除住宅房屋,在确认的补偿建筑面积内,对应当安置人口人均建筑面积不超过40平方米的部分,实行房屋产权调换或者货币补偿;超过40平方米的部分,实行货币补偿。

  以中高层(7-9层)、高层(10层及10层以上)房屋安置多层(4-6层)、低层(1-3层)房屋的,增加12%的建筑面积。

  第八条 拆迁非住宅房屋,按确认的补偿建筑面积、房屋用途、结构等,实行货币补偿。

  第九条 拆除被补偿安置房屋的附属物,按规定给予货币补偿。

  对未超过批准期限的临时建筑,按残值给予每平方米50~80元的一次性货币补偿。

  拆除住宅电话、网络、有线电视、煤气、主水电表等配套设施、设备,按照有关迁移安装费标准给予货币补偿,或者在安置房中给予恢复。

  第十条 利用住宅房屋进行生产经营的,按住宅认定和补偿。其中,在征地建设通告发布之日两年前取得法定证照,并连续从事生产经营活动的,对其用于生产经营的建筑面积,按每平方米100元给予一次性停产停业损失补偿。

  第十一条 非住宅房屋按确认的补偿建筑面积,按每平方米100元给予一次性停产停业损失补偿。

  第十二条 住宅房屋的搬迁补助费按应当安置人口每人120元给予一次性补偿。

  非住宅房屋的搬迁补助费根据搬迁设备和物品存量情况,按规定的标准计算。

  第十三条 实行产权调换,建多层房屋安置的,过渡期限不超过18个月;建中高层房屋安置的,过渡期限不超过30个月;建高层房屋安置的,过渡期限不超过36个月。过渡期限的计算,自被拆迁人搬迁交房之日起,至拆迁人提供安置房屋之日止。

  住宅房屋的被拆迁人自行解决过渡房的,在规定的过渡期限内,按每人每月100元支付临时安置补助费。

  第十四条 实行货币补偿的,住宅房屋临时安置补助费,按4个月一次性计发。

  第十五条 在征地建设通告发布之日,被征收土地农村集体经济组织成员、有承包土地、在拆迁范围内有正式户口的常住人员为拆迁补偿安置人口。下列具有法定赡养、扶养、抚养关系的家庭成员视为拆迁补偿安置人口:

  (一)原户口在拆迁地,现在部队服现役的义务兵和四级(含)以下士官;

  (二)原户口在拆迁地,现在中小学、大中专院校就读的在校学生;

  (三)原户口在拆迁地,现在监狱服刑或劳动教养的人员;

  (四)原户口在拆迁地,集资农转非后仍在当地常住和务农的;

  (五)本集体经济组织成员的配偶(常住当地、在本市行政区域无宅基地、无其他住房、未享受住房福利待遇)及其未成年子女。

  有下列情形之一的,不计入拆迁补偿安置人口:

  (一)寄住、寄养、寄读以及空挂户口的;

  (二)另有宅基地、房屋或已享受住房福利的;

  (三)已经得到拆迁补偿安置的;

  (四)其他不符合拆迁补偿安置人口认定条件的。

  第十六条 符合拆迁补偿安置人口认定条件,已领取《独生子女父母光荣证》的未婚独生子女,1人可以按2人计算补偿安置人口;无法定赡养人的鳏寡老人(男年满60周岁、女年满55周岁),1人增加20平方米建筑面积。

  第十七条 住宅房屋拆迁户的拆迁补偿安置人口以征地建设通告发布之日为基准日,依据公安部门核准的户口认证资料计算。

  第十八条 住宅房屋被分期拆迁或者被两个以上项目拆迁的,其拆迁补偿安置人口不得重复计算。一户多宅的,只按一户一宅认定。

  第十九条 房屋拆迁补偿安置实行公示制度。拆迁人应当将被拆迁房屋座落地点、性质、用途、面积、拆迁补偿安置人口、补偿安置面积等情况,在被拆迁区域的区、乡(镇、街道办事处)、村(社居委)、村民小组和《安庆晚报》进行公示,接受监督。公示期限不少于五天。

  第二十条 公安部门会同安庆经济技术开发区管理委员会、各区人民政府、市国土资源、房地产行政主管部门等建立人口及拆迁补偿安置信息登记系统,对被拆迁范围补偿安置人口以及集体土地房屋拆迁补偿安置信息进行汇总,并动态更新,有关部门要实行信息共享,防止和杜绝拆迁安置过程中重复补偿安置和易地违法建设等行为。

  第二十一条 被拆迁人提供虚假、伪造的房屋、土地、户籍、土地承包合同等证明,骗取拆迁补偿安置款的,经调查属实后,签订的拆迁补偿安置协议无效,依法追回已经发放的征地拆迁补偿款,并追究相关责任人责任;情节严重、构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第二十二条 有关管理部门、组织出具虚假证明或者违规办理用地、建房、户口迁移及分立等批准手续,经调查属实的,视情给予批评教育或者通报批评,对直接主管人员和直接责任人员依法给予行政处分;情节严重、构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第二十三条 拆迁机构及其工作人员徇私舞弊、弄虚作假、擅自扩大补偿安置范围、提高补偿补助标准的,经调查属实,视情给予批评教育或者通报批评;情节严重的,对直接主管人员和直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第二十四条 国家重点工程对其拆迁补偿安置标准,另有规定的,从其规定。

  第二十五条 本规定自2010年7月10日起施行,有效期3年。

  

  附件:有关房屋补偿和补助标准




附表1:



住宅房屋拆迁货币补偿标准表



拆迁房屋

地段级别
人均40 m2内部分(元/m2)
人均超过40 m2部分(元/m2)

框架

结构
砖混

结构
砖木

结构
其他

结构

1
2200
300
260
220
180

2
2100

3
2000

4
1900

5
1550

6
1200

7
850

7级以外
500





附表2:



非住宅房屋拆迁货币补偿标准表



房 屋 类 别
拆迁房屋地段级别
框 架

结 构

(元/m2)
砖 混

结 构

(元/m2)
砖 木

结 构

(元/m2)
其 他

结 构

(元/m2)

生产、办公等用房及

二层以上营业用房
1-7级及7级以外
710
550
470
200

单层或底层

营业用房
1
1200

2
1150

3
1100

4
1050

5
1000

6
950

7
900

7级以外
850




说明:

1、生产、经营、办公用房(不含利用住宅进行生产、经营、办公的房屋),搬迁补助费按补偿建筑面积每平方米10元计算;需要搬迁的重型设备或物品较多的,搬迁补助费标准视情给予适当增加。

2、7级以外地段是指市区范围内、城区基准地价定级范围外的区域。




附表3:



地段级别分布说明表



级别
范 围

1
东至市民广场、棋盘山路,南至沿江路,西至工农街、四方城,北至水上公园路、大湖南侧、菱湖南路。

2
1级地以外:东至龙眠山路、新河,南至沿江路,西至湖心北路、中兴大道、菱北西路、壕埂街、德宽路,北至天柱山路。

3
2级地以外:东至长江大桥、独秀大道,南至沿江路,西至油化一路、马山宾馆、鸭儿塘路,北至龙眠山路、纬三路、花亭路。

4
3级地以外:东至文苑路、晴岚路,南至沿江路,西至茅岭、石化腈纶厂、热电厂,北至站南路、迎宾大道。

5
4级地以外:主城区东至晴岚路、秦潭湖,南至沿江路,西至茅清路外沿、狮子山公园,北至定级范围线;

北部新城东至高速路、纬四路,南至定级范围线、宜秀大道,西、北至环一路。

6
5级地以外:东至方兴路,南至江堤,西至定级范围线,北至定级范围线。

7
6级地以外:定级范围以内剩余部分。





重大突发事件的法律规制建设之我见

牛建国 彭传雨


  内容提要:近年来,我国自然灾害不断,洪水、SARS、雪灾、地震、甲型H1N1,世界上其他国家和地区也频繁的发生自然灾害和恐怖袭击,面对种类日益繁多的重大突发事件,如何及时有效调集人员、财政及各方面力量进行救援,成为了关系我国社会稳定和发展的一个重要课题。本文的研究目的正是通过对我国突发事件现有相关法律制度研究,联系我国现实环境,找出适合的改良方案,进一步完善我国的重大突发事件相关法制建设,以应对突如其来的灾难,最大限度减少国家和人民的损失。(全文共9865字)
关键词:法律、重大突发事件、危机、应急管理

引言
  近年来,各种重大突发事件的频繁发生,随之产生的如何有效应对重大突发事件问题成为了全世界都在关注的一个重大问题。想要以最有效的手段应对重大突发事件,使人民的生命财产损失降至最低,用最短的时间恢复社会秩序,建立完善的重大突发事件法律制度无疑是重中之重。
  虽然近年来我国在突发事件应急管理的法制建设方面取得了一定的成就,早于97年就己颁布《中华人民共和国防震减灾法》(以下简称《防震减灾法》),又于07年颁布了《中华人民共和国突发事件对应法》(以下简称《突发事件应对法》),但通过2008年汶川地震的实际运行来看,其效果并不理想。因此,本文通过对我国的重大突发事件应急管理法律制度建设存在的问题进行研究,结合现有相关立法,提出我国重大突发事件立法的建议,力求使我国的相关法律体系得到更好的完善。
  一、重大突发事件基本理念
  (一)重大突发事件的概念、特点及分类
  近年来,随着各种灾害频发,“重大突发事件”这一词语被越来越频繁的使用于各种场合。但对如此高频使用的一个词语学界至今都没有一个明确的定义。也许正是因为没有一个明确的定义,“重大突发事件”这个高频词汇,在很多场合下都被滥用。而且,与国际上诸如此类的平行概念在转换的过程中,存在着很大的不准确性。另外,由于重大突发事件这一词语本身存在着一定的概括性,使得其范围及分类就显得愈加的模糊和混乱。
  1、重大突发事件的概念
  关于这一词语的概念,比较有代表性的解释是欧洲人权法院作出的,即“一种特别的、迫在眉睫的、影响全体公民,并对整个社会的正常生活构成严重威胁的危机或者危险局势”。
重大突发事件在美国又被称为重大紧急事件,美国对重大突发事件的定义大致可以概括为:由美国总统宣布的,在任何情形、任何场合下、在美国的任何地方发生的需要联邦政府介入,提供补充性援助,以协助州或地方性政府挽救生命、确保公共卫生、安全和财产或减轻、转移灾难所带来的威胁的重大事件。
我国法律领域内“重大突发事件”的概念和范围,历来较为模糊。在不同的法律部门中,通常有着截然不同的含义。如在《刑法》和《红十字法》中,其通常指代“重大自然灾害”;在《人民警察法》中,则指“严重违反社会治安的事件”;在《国防交通条例》中又特指“突发的战争、武装冲突等”。 可见,重大突发事件这一法律概念在我国的法律领域仍属于一个界定较为不明确的非专业性词语。直至《突发事件应对法》颁布,这一概念才稍显明确。根据《突发事件应对法》规定,突发事件,是指突然发生,造成或者可能照成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。 而根据突发事件的危害程度、影响范围来分,又可分出重大突发事件。
  2.重大突发事件的特点
  重大突发事件,虽然种类繁多、形态各异,但其既然能够作为一类事件的统称,必然有着某些内在的联系和相近的特点。本文认为,重大突发事件主要存在以下几种主要的特点:
第一,发生的突然性和不可预测性。所谓“突发事件”,当然最主要的特征还是集中在“突发”二字上,延展开来讲,主要就是其发生的突然性和不可预测性。这类事件的发生,往往都超出人们的预料和想象,没有任何征兆,也无法给人们充分的时间进行应对准备。这就是突发事件在处理上要比其他常规事件棘手得多的原因所在。
  第二,后果的严重性。既然是“重大突发事件”那么其特点之一必然要落脚到“重大”二字上,因此重大突发事件,必须还要具备后果的严重性,也就是说,这件突然发生的事,还必须足以造成严重的后果,对一定数量的人、一定数量的财产或是足够多的社会一部分造成深远的影响。
第三,处理的紧迫性。重大突发事件,因为是突然发生的,人们对其到来完全没有准备,如果不能及时处理好这件事情,后果是非常严重的。因此,要想有效的抑制住这些突如其来的灾难,速度无疑是必不可少的。因此,重大突发事件,还有一个非常鲜明的特点,就是处理上的紧迫性。
  3.重大突发事件的分类
  之前很多学者以及各类学术论著都根据其发生机理、严重程度、应对方法的不同,对重大突发事件进行了较为详细的分类。而根据我国07年新颁布的《突发事件应对法》,结合众多的学术观点,可以对重大突发事件作如下分类:
  第一,重大自然灾害。主要包括损失严重的干旱洪涝、霜雨雷电、火灾地震等大自然加诸于人类身上的灾害。如98特大洪水、5 12汶川地震等。
  第二,重大事故灾害。主要涉及一些人为因素造成的重大生产安全性事故。如山西煤矿塌方、杭州地铁塌陷事故等。
  第三,重大公共卫生事件。特指关系人们生命及健康的疾病类重大突发事件。如我国03年的SARS、09年甲型H1N1。
  第四,重大社会安全事件。这类突发事件通常与政治军事暴动有关。具体包括一些游行、恐怖袭击等。
  对重大突发事件进行合理的分类,有利于政府及有关方面在研究并制定相关应对策略时能够因“事”而异,有效提高对重大突发事件的防御水平,加大解决力度,尽可能的降低重大突发事件对社会造成的危害。
  (二)重大突发事件应急管理涉及的宪法及行政法问题分析
  重大突发事件的爆发,如果处理不当,往往会贻误危机处理的最佳时期,从而造成不可挽回的损失。因此,如何在最短的时间内有效的对重大突发事件进行控制,就显得弥足重要。世界上不同国家对重大突发事件的处理模式相差很大。美国主要以联邦应急计划为法律基础,总统直接领导,联邦紧急事务管理局等核心机构协同运作;日本主要由内阁总理负责,内阁官员直接管辖,力求做到国防安全危机管理与防灾减灾为一体。
  由于历史及现实等多种原因,导致我国的行政法起步较晚,虽然早在唐朝时期就己经开始出现行政法典,但与现代意义的行政法之间存在着本质的不同。我国直到70年代末、80年代初才涌现出一批研究行政法的专家,现代意义的行政法概念才开始进入人们的视野。而我国的宪法,大多是对社会制度及体制进行了原则性的广义规定,对其中的细节性规定又相对缺乏。这样一种大的法律环境导致我国在重大突发事件处理上实行的是政府管理模式。虽然重大突发事件的政府管理模式具备了诸如速度快、资金足、协调性高等优点,但作为一个法律工作者绝不能仅以客观的效果来评价政府的行政管理行为的恰当性,这当中的很多措施对社会的正常秩序重新予以调整,涉及方方面面的法律问题,有的甚至涉嫌执法违法,应该引起法学界重视。而且在当今法治优于人治的大环境下,这种传统的重大突发事件管理模式由于缺乏相关的法律依据及授权,而显得有些“先天不足”。因此,将重大突发事件的应急管理由政府模式上升到法律模式,是十分必要的。
  1.权力的制约
  孟德斯鸠曾经在《论法的精神》中说过:“要防止权力滥用,就必须用权力制约权力”。由此可见,失去约束的权力,必然导致权力的滥用。行政权力应当也必须受到制约,在法律界基本已经不存在任何异议了。所不同的是,处于重大突发事件爆发的特殊时期,被法律授予的行政权力较之普通的行政权力通常具有更强的集中性和扩张性,只有这样,才能对紧急出现的重大突发事件进行强有力的控制。那么,这种处理重大突发事件的更加强有力的行政权力是否需要制约呢?资产阶级法学家认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。 由此可见,即使是重大突发事件爆发的特殊时期,行政权力也是需要制约的。
  2.人权的保护
  政府权力的运行和法律的实施,目的都在于对人权的保护。积极、快速、有效的对重大突发事件进行处理和控制,归根到底,也是体现了现代法治和民主对人权的尊重和保护。在现代宪政思想的指导下,人权保护无疑对重大突发事件应急管理的法律制度构建提供了一个正当且合理的立足点。
  3.权利的限制
  在重大突发事件爆发这一紧急特殊情况下,行政权力的集中和扩张必然意味着民众权利的缩小和限制。但应当看到的是,此时小范围民众权利的部分剥夺,目的在于使得更多的人的权利得到更好的保护。因此,立法上对此时个别民众部分权利作出适当限制也是正当合理的。
 二、我国重大突发事件法制建设存在的主要问题
虽然近几年来我国在重大突发事件立法上取得了一定的成绩,但是,很多领域还存在着不足,已有的法律、法规也在实施时发现一些急待改进的地方。具体而言,我国的重大突发事件法制建设主要存在以下问题:
  (一)现有法律适用上的混乱与冲突
  我国现有的重大突发事件法律、法规层次相对混乱,既有全国人大制定的法律,也有诸多的行政法规及部门规章。另外重大突发事件本来就种类繁多,适用的法律也各不相同。因此,造成了重大突发事件法律适用上的混乱局面。
  本文仅以水资源及防洪这一类重大突发事件可以适用的法律、法规为例进行说明。由全国人大及其常委会通过的真正意义上的全国性法律有《水法》、《防洪法》,行政法规有《防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《军队参加抢险救灾条例》等。其余的部门规章以及众多的地方性规章暂且抛开不谈,再另加一部广泛适用的《突发事件应对法》。如此纷繁复杂的法律,在水患发生的紧急时刻,如何选择最有效的法律、法规适用,已非一件易事了。
  (二)重大突发事件立法空白领域
  在重大社会安全突发事件类相关法律、法规中,虽有《戒严法》,但从各国实践来看,其主要适用于国内非常严重的动乱、暴乱或骚乱。在发生一些小规模民众性骚动时,适用《戒严法》只会造成人力、物力、财力的浪费。因此,现阶段我国急需一部主要针对国内小规模武装冲突的法律、法规。
恐怖袭击属危险级别较高的重大突发事件,但由于历史和国情等诸多原因,与美国、中东等其他国家比较,我国属于恐怖袭击爆发频率相对较小的国家。但自从美国“911”恐怖袭击以来,恐怖袭击的风潮逐渐在世界各国兴起。据不完全统计,仅2003年上半年,陕西西安共发生恐怖爆炸案11起,既遂4起、未遂2起、恐吓5起。 由于我国一直以来缺乏应对恐怖袭击的实战经验,因此国内目前对恐怖袭击的应对方案仍停留在反恐训练等事务层面。虽然我国也参加了一些有关反恐怖的国际条约,但根据国际惯例,国际法并不能作为我国的国内法直接应用,还需要转化成相关的国内法才能发挥其应有的作用。因此,严格来讲,我国还没有一部真正意义上的反恐怖法,可谓是我国突重大发事件类法律、法规的一大空白。
  (三)常设性应急机构的缺位
  重大突发事件类应急法律、法规的内容固然重要,但具体适用效果如何,还要看实施机构的设置及运作。目前看来,我国重大突发事件应急类法制建设工作经过这些年的发展,已经取得了一定的效果和成绩,但仍然没有一个具体的处置有关突发事件的常设性应急机构。事实上,想要及时有效的处置重大突发事件,需要上下左右多个部门的联合作业,此时,一个能够有效协调各个部门应急工作的常设性应急机构的设置就显得尤为重要。
  (四)重大突发事件发生时紧急行政权力的授予及规制不具体

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