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中国法理学需要八个方面的变革

周永坤


中国法理学应当在新方法论的指引下实现理论创新的同时进行结构重组。这一过程将是十分艰难的,它需要在下述8个方面实行变革。

1．从“规律学”走向“规则学”

走出危机首先要解决法理学的学科定位。这当从法理学史来认识。法理学产生于19世纪的西方,它的“前科学”形态是17－18世纪的自然法哲学。早在古希腊罗马时期,西方法学就是高度“实用”的,希腊的哲理法学倾向于立法学,法学之于立法者犹如园艺术之于园艺匠。而罗马的法学则是部门法学,主要是民法学和部门法学,它们与民事司法行为不可分离。希腊罗马的法学都缺乏作为法学的超越于部门法学的“一般法学”。17－18世纪的自然法学表现出向这一方向的努力,但是由于它浓厚的哲学和政治色彩,事实上被排斥于正统法学之外。到19世纪,在自然法学的基础上逐渐生发出四种理论倾向:康德、黑格尔的哲理倾向、边沁的立法学倾向、奥斯丁的规则学倾向和萨维尼等的寻求法律发展规律的倾向。奥斯丁将政治哲学色彩极浓的自然法、将罗马法(部门法学)、将英国式的法律技术逐出法理学,专事一般法律规范分析,实现法的一般理论向西方法学传统——规则学的回归,或在各部门法学之外发展出研究一般规则的专门学科,因而被公认为作为法的一般理论的法理学产生的标志。[1]当然,奥斯丁完全排斥价值分析是欠妥的,但是,它却告诉我们一个道理：法理学的价值分析应当有别于政治哲学——它应当建立在规范分析之上并为规范分析服务。

我国的法理学情况如何?我国的法理学源自苏联的“国家与法的理论”,姑且不说它的理论倾向,就其研究目的在于揭示国家和法的发展规律来说,它是哲学味浓于法学味的。苏联法理学的“规律学”倾向,与苏联法学彻底否定西方法学传统,否定资产阶级法学有关,也与苏联人赋予法理学的政治目标——找出法律发展的规律,资产阶级法必然灭亡,苏联法是最先进的法建立在一般规律之上——息息相关,其背后是在西方已受到冷落的科学泛化思潮。苏联法理学的规律学倾向在我国得以继承并极端化,法理学成为历史唯物主义的法律图解。改革开放以前的法理学演变为负面的意识形态——阶级斗争为纲学,它的目标与结论在于说明无产阶级文化大革命、阶级斗争为纲是社会发展规律的产物。改革开放以后,虽然阶级斗争为纲观念被放弃,但是政治哲学味道仍很浓。近年来价值分析和规范分析的内容被引进,这是很大的进步,但是价值分析和规范分析始终围绕政治哲学展开并为之服务,法理学的目的仍被限定的通过因果分析寻找“规律”这一哲学的。

要走出这一法理学的幼年阶段,应当实现从“规律学”向“规则学”的转换。规律学是建立在因果关系之上的,而规则学则是讨论如何建立人际合理关系的学问。当然，我们说法理学是“规则说”,并不是如凯尔森那样排斥正义。法理学是规则学指法理学是以研究人际规则为核心内容的,除此以外,它包含了某些“规律”的内容,但只指人际关系合理化的趋势,及其合理规则中共性的东西;它包括正义的内容,这个正义以主体际关系中的正义为核心,以区别于伦理学讨论的正义,同时它还包括法律的共同性的技术。

2．调整同意识形态的关系

新中国的“国家和法的理论”本身是意识形态的重要组成部分,这种传统源于维辛斯基法学理论——它本身是斯大林主义的一部分。维辛斯基的法定义本身就是在1938年第一次全苏联苏维埃法律和国家科学会议上以官方决议的形式宣布的,仅就这一点而言,它就不是科学的,而是独断的。就是在那次会议上维辛斯基说,“资产阶级实际上没有法律科学”,“奸细和叛徒集团很多年以来在法律科学中,几乎都居于垄断地位”,“在法律科学方面,还没有全部肃清可耻的托洛茨基一布哈林匪帮破坏活动的影响”。[2]可见这一理论形成的氛围与中国的文革有过之而无不及,是斯大林30年代大清洗的意识形态化,因而是负面意义的意识形态。苏联法理学的意识形态学科定位正好填补了我国全盘否定民国时期法理学造成的学术空间,并迅速左转。这在战争硝烟与巩固政权的高度情绪化氛围中具有某种必然性,这种完全意识形态化的“国家与法的理论”最终在阶级斗争为纲和法律虚无主义的意识形态下失去了立足之地,走向了自我毁灭的道路,这就是文革及其法学被完全取消。改革开放以来的法理学否定了完全意识形态化的苏联传统,有了相对独立的内容,例如法律文化、法的社会作用、法律推理、法律现代化、等等。但是意识形态化问题并未能很好解决。一方面阶级斗争为纲的理论在现行理论中仍有存留,同时又加入了新的意识形态内容。其典型表现就是:不断有人从意识形态角度对于不同观点予以文革式的批判,每当意识形态发生分歧时,都会波及法理学。它的许多内容,仍然是高度意识形态化而非法理学的。法理学的意识形态化是十分有害的,举其要者有:(1)它使法理学难以形成独立的学术品格,只能跟随意识形态之风摇摆;(2)它使法理学难以建构学术范式,它的基本概念和基本观念始终是意识形态的,而非法学的;(3)难以保证理论的连贯性,难免出现理论上的断层甚至自己打自己耳光的现象。例如前期学苏联,60年代批苏联修正主义;前30年阶级斗争为纲,80年代批判之;以前大讲社会主义法维护计划经济,90年代又批判之,等等。应当指出,这种受制于外部意识形态的反复无常并非学术的积累和进步,而是有损学术传统的形成与学术进步的。(4)法律问题的政治泛化,无法形成独特的法学视角。这一方面使法理学等同于政治宣传,另一方面使法律问题复杂化,不利法律问题的解决,例如,将法治问题与党的领导对立起来,将人权与资产阶级等而视之,将分权与资本主义拴在一起,等等。(5)有损法理学的学术权威。意识形态化的法理学缺乏独立的品格,缺少符合逻辑的一贯的相对恒定的理论,它本身缺乏对人的终极关怀,同时对具有独立品格的和有社会责任感的理论采取排斥态度,因此无法确立理论的权威。它无法,也不配成为立法的指引与司法的第二位法源。当然,法理学,特别是其中的价值评价部分要完全与意识形态分离是不现实的,但是,这不能成为法理学意识形态化的理由。防止法理学意识形态化要注意两点。一是结果不能是先验的,应当从人类经验和理性中来,是研究的产物,例如不能先依据外在权威确立结果,再去证明其正确性。二是研究方法的价值中立。这一问题上马克斯·韦伯的观点应当引起足够的重视。韦伯并不反对把“主观的”评价作为科学研究对象,但是研究人员和老师“应当无条件的将经验事实的确定(包括他调查的经验个体的价值定向.行为)同他自己的实际评价是否满意(在这些事实中包含作为研究客体的经验个体所作出的评价)区别开来”,这两件事在逻辑上是完全不同的。[3]我国法学意识形态化的严重后果之一就是将自己的价值判断当作社会上唯一的价值判断,并为了“证明”其唯一正确性,不惜对经验事实作实用主义的裁剪,这是严重违反科学研究的规范与科研伦理要求的。

3．从“解释性、证成性”法理学到“解释性、评价性”法理学

时下的法理学对现行法律及其政治权威主要是解释性的和证成性的,这是有违法理学性质的。法理学既然是“规则学”,那么,它应该在解释的同时对研究客体作出评价,以规范法律的变化、运作及政治权威的行为。缺乏对现实政治权威评价的法理学,其实质是研究主体与客体的合一。任何科学理论的前提是研究主体与客体的分离,否则所谓成果就是纯主观的要求与欲望,缺乏科学所要求的起码的客观性。如果我们的法理学具有这种评价能力,则我国的法律和国家本不至于走如此大的弯路,付出如此昂贵的学费。如果在反右中不经法定程序剥夺公民权利的行为受到法理学的评价,如果公社化运动无偿剥夺公民财产的行为受到法理学的评价,如果“5·16”通知受到法理学的评价,如果四人帮镇压丙辰清明的行为受到法理学的评价,则政治权威本可以冷静得多,法治国家也许早已建成了。

4．从中国的国家法理学到一般法理学

这涉及法理学的研究对象问题。法理学的研究对象为“一般法”,在理论上法理学界并不存在分歧,但在实际操作上却存在极大的片面性,使法理学成为“中国国家法的法理学”这里有两个问题需要解决。一是分析对象仅限于国家法。二是研究对象几乎仅限于中国的法。从历时性观点来看,法律经过了部落法、国家法两个阶段,现在正由国家法向世界法阶段过渡,国家法只是法律发展的一个特殊阶段;从共时性观点来看,国家法与社会法长期是共存的,特别是在现今世界上。当今世界上不但有国内社会层面上的社会法,而且有国际社会层面上的社会法,例如我们即将加入的世贸组织法律制度。同时,现今法律除了社会法、国家法以外还有超国家法律的存在。任一国家法理学学者的分析对象都着重于分析本国法,这本无可非议,但是只从本国法归纳出来的法的一般理论的片面性是显然的,因为任何人(包括人的群体)的经验都具有殊性。在逻辑上,从单一特殊对象无法抽象出普遍性结论是不言而喻的。我们应当分清两个问题:法的一般原理、原则和本国法律制度的描述,前者应当尽量关注外国的法律和国家法以外的法律,尽可能避免片面性。同时应当注意控制法理学中本国法律制度描述的成分,否则,法理学就名实不符,成为“中国法律制度学”了。

5．从封闭的法理学到开放的法理学

我国的法理学本是开放产物,正是清末闭关锁国传统被打破才有了中国的法理学。民国时期的法理学也不重“中外有别”。20世纪下半叶这一传统被放弃。新中国法理学是从割断与发达国家的学术承继与交流开始的,但初期并未完全封闭:转向苏联开放。与其说是开放,不如说是照搬一种学术,骨子里是封闭的。1960年代中苏关系破裂以后便彻底关上了大门,直到80年代中期中苏关系正常化。其间只有少量的苏联和西方著作引进,西方著作当然只能供批判用,有些甚至只能“内部出版”,这大概是国人独创的制度。笔者所见边沁的“功用主义》、狄骥的《宪法论》、马里旦的《人和国家》均属此类。80年代以后有了明显进步,大量的西方法理著作被引进。但是作为学科的开放这还是很不够的。在当今全球化的世界上,法理学作为研究一般法的法学分支学科,其开放性不但表现在研究、出版他国同行的著作,主要应当表现在正常的学术交流、学术上的互相学习、批判与吸收。但时下的法理学国际交流极少,与西方同行的共同话语太少,作为10多亿人的大国,译介的西方法理著作远远不够,高质量的,能与西方同行交流的学术成果就更是寥若辰星了。最可堪忧的是 “自己人”和“外人”的两分法这种情绪化的、非学术的态度,看来自尊实则自卑的“防卫”心态妨碍了对西方法理学的学习和借鉴。人们忘记了这个基本的事实:马克思主义是西方的,如果我们的前辈在上世纪之交采取与我们同样的态度,则完全不存在今天中国的法理学。在多元交融的今天,文化的地方性早已是相对的了,我们常说:“中国特色的马克思主义法理学”,这个法理学的基本精神早已是西方的——马克思、恩格斯的(如果我们正确理解了、发展了马克思主义的话);但这同时又是中国的——经过中国人学习和理解的。有人肯定会用阶级分析的方法来反对学习、消化吸纳西方的法理学。笔者以为,难道真如某些以邻为壑的国粹主义者所声称的西方没落了?高度发达的西方工业社会在社会科学方面突然落后于仍处于农业社会的东方,而这一切都归结于两颗科学巨星的陨落！这是很幼稚的,是文化排外的籍口。马克思、恩格斯的思想是早期工业文明的产物,如果说19世纪的西方值得学习,20世纪、21世纪的西方反而不值得学习,这岂不显得有点滑稽可笑?邓小平早在1979年就说,我们已经承认自然科学比外国落后了,现在也应该承认社会科学的研究工作比外国落后了。[4]只要承认“法理学”是科学,就必须向西方学习。敢于学习是强者的表现,是自强的必要条件,学习他人是人类获得知识的捷径。如果我国的法律早已西方化,法学学者都有个学习西方法律、法理的问题,那么,作为“一般理论”的法理学,就是首当其冲的。

开放除了上述空间维度以外,还有一个时间维度:向未来开放。法理学要能够说明、评价新的法律实践与思想,将新的实践与思想纳入法理学体系,并且如有必要,借以修改原有的概念体系及其理论。未来法理学碰到的最大问题是全球化及其带来的全球法律问题以及法律从内容到形式的变化,法理学必须向这个大未来开放。

可开放性的第三个维度是事实维度——向事实开放。时间维度的开放当然包括了事实,这里的事实维度专指已然的事实:由于主客观原因而遗漏的已然的事实。对中国法理学来说,特别重要的是关注法人类学研究揭示的部落法事实、国际法学描述的国际法规则、超国家法规则、等等。

6．从主客体思维到主体际思维

中国的法理学可以称为主客体思维的法理学:它的基本方法是将人分为法律实践主体的人和法律实践客体的人两部分,其基本假设是法律是法律实践主体的人统治客体的人的工具,并以此为逻辑起点构筑整个法律理论体系:法的起源是阶级统治的产物,法的本体是阶级意志,法的作用是阶级斗争、阶级统治甚至阶级镇压的工具,法的发展是阶级斗争的结果,最后法律消亡于无阶级的社会。这个理论的谬误是十分明显的。且不说国家产生以前早有法律,即使在阶级产生以后的国家法时代,法律也主要不是解决阶级关系的工具,法律是调整人际——主要是个体际关系的产物,作为法律关系主体的人的组合体只有各种法律拟制的人:法人或某些非法人的人的组合体。法律实践领域的人格分离现象是法律的败坏。退一步讲,即使主客体思维对于描述压迫型的法是有用的,对于法治社会是构建应然的法律体系,它无论如何是不适用的。随着经济、政治、生态、文化、法律全球化运动的展开,主客体思维的非科学性及其弊端日渐明显。在市场经济、法治社会里,主体际思维应当替代主客体思维而成为法理学的思维工具。[5]

7.从法学方法论到法律方法论

这里的法学方法论指法学研究的一般方法问题,在法理学教科书里一般分为一般方法原则和具体方法问题,通常讲些唯物辩证法、历史考察方法、社会调查方法、分析方法、等等。这些实在不是法学的特殊研究方法,它适用于一切社会科学、哲学的研究。这些方法主要是对法律整体的认识方法,而不是“法律方法”,最多对法律方法存在指导意义或“方法论”意义,或仅对法学中的认识论成分有意义,或对建构合理规则体系的“经验”有意义。高扬这些方法本身与我们将法学定位为“规律学”有关。法学作为以“规则学”为主体的学问体系最终落脚点在于应然规则体系的预设,或是一种“事后的合理化”——对社会规范的理性建构,在于法律运作体系的组建以及法律运作的技术,这才是“法律方法”的核心。换句话说,法律方法的核心不是“认识的”,而是陈述的方法或规定的方法,套一句康德的话来说就是“实践理性”的方法。具体来说,就包括规则预设与合理化的方法、法律解释方法、法律漏洞之弥补的方法、法律推理方法、法律利益分析方法、法律适用的逻辑模式等等。[6]当然,对法律整体的认识方法也可涉及。不过,无论如何,“法律方法”应成为法理学的重要内容。

8．从一元法学到多元法学

学术是一个不断进化的过程,它应当永远是一个开放的体系。也如商品生产一样,它是多元竞争、相互诘难、优胜劣汰的过程。因此它存在的前提之一就是多元思想的共存。在学术上统一口径必然扼杀学术本身。文革中法理学遭受灭顶之灾的教训应当永远记取。我党历来提倡“百花齐放,百家争鸣”就是这个意思。可惜始终难以落实。改革开放以来这方面有了长足进步。法学,特别是法理学是建构应然规则体系的学问,它在两个层次上涉及价值评价。一是“何种行为是正当的”——对人的行为的评价,二是“何种规则是正当的”——对规则的评价。价值评价本身是在各种不同的评价中展开的,各种评价都应当接受同行的、社会的评价。否则就没有价值评价而只有独断。诚如劳伦斯所言,“理论建构、批评以及防卫是法学的主要工作”。[7]进入90年代中叶以来,各种不同思想的争鸣常见于报刊杂志,已有学者开始注意中国法理学的流派问题,这表明维辛斯基法理思想一花独放的局面正在结束。但是离“多元并存”还有较大距离。例如,许多批评带有明显的文革色彩——文革式的批评是反学术的,它不可能发展学术;有些批评带有过多的感情色彩而缺少理性思辨和“据实说来”的科学态度。而且总体上相互批评不足。最典型的是各类表扬稿式的“书评”,更不用说有些纯属人为“炒作”以及自己和自己商榷的滑稽戏。起码多元并存没有被作为学术发展的理想状态来接受。现在,法理学发展的社会环境是50年来最好的时期之一,倒是少数法理学、宪法学圈内人士缺乏学者必要的宽容精神,不珍惜大好时光,不爱惜自己的人格,打棍子、扣帽子的文章常见于某些刊物,着实令人扼腕。争鸣是学术进步的条件,但争鸣是“学术的”而不是不允许别人生存。在这里,启蒙大师的风范永远是我辈的榜样:当年伏尔泰对卢梭的“科学、艺术加剧人的不平等”的观念提出了尖刻的批评,但是后来当政府因言论驱逐卢梭的时候,伏尔泰却盛情地邀请卢梭到他的庄园避难,他说:“我不同意你说的每一句话,但是我将誓死捍卫你说话的权利。”上述政治批评家的目的就在于把别人的嘴封起来,独断话语权。它的最终结果只能是消灭学术。这可能是那些批评家们始料未及的。




城镇化建设与区域经济协调发展的对策研究

张玉海


改革开放以来，江苏经济快速崛起，综合实力不断跃升，城乡面貌焕然一新，社会事业全面进步。处在省会城市南京重要辐射带的江宁，区域经济快速发展，社会文明明显提高，三个文明建设协调发展，相得益彰。这里除了其他各种因以外，江宁推出农村城镇化战略是一个不可忽视的重要因素。
与计划经济时期的城镇化不同，江宁的农村城镇化既不是国家指令性计划的结果，也不是国家直接投资的产物，而是一个市场化的过程，其最坚实的基础是江宁农村工业的发展和区域经济的快速崛起。当前，江宁正处于实现“两个率先”和进军苏南第一方阵的攻坚阶段，正处于区域经济社会协调推进、城乡统筹发展的关键时期，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
一、城镇化建设在区域经济发展的战略地位和作用。
党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一大战略。”在区域经济发展的进程中，城镇化建设是一个汇聚点，是推动全局的一大枢纽。首先，它构筑了我国农村现代化的大基石。其次，它把握了我国经济社会发展的大趋势，即由农业现代化到农村工业化，我国人口多，而且大部分是农民，剩余劳动力的转移，不断推动我国农村走向现代化。
1、 加快城镇化建设是世界范围内区域经济发展的重要道路选择。自工业革命后，以英、法、美等资本主义国家为代表，在全国范围兴起城镇化和城市化城建设的浪潮。首先，是区域经济工业化的迫切需要。反映社会化大生产的内在要求和客观规律。其次，是区域现代化的迫切需要。城镇集聚了历史前进的动力，对农村发挥着领导、组织、整合的功能，促进农村发展和现代化。因此，城镇化既是以工业化为基础的社会现代化进程的必然结果，又全面促进着社会现代化的进程。
2、 加快城镇化建设是社会发展客观规律的内在要求。生产力的决定性作用是人类社会存在和发展的客观规律，也是推动社会发展进步的根本动力。改革开放以来，随着农村生产经营方式的变革，乡镇企业的异军突起，城乡二元经济结构的坚冰逐渐打破，农村经济发展迅速，区域经济向高层次跳跃。这些都体现了生产力的发展，迫切需要进一步改革、调整农村生产关系，农村城镇化正是顺应这一客观的内在要求。
3、 加快城镇化建设是实现“两上率先”的必然选择。要实现“两个率先”，必须实施城镇化战略，加快城镇化和农村现代化的步伐，进一步增强中心城镇的内聚力、转移力和综合竞争力，形成新的整体优势。在实施城镇化战略中，注重提高人口素质、优化环境，从而促进经济与社会、人口、环境的协调发展。
4、 加快城镇化建设是当前和今后一个时期促进经济增长的重要动力。推动城镇化进程，不仅是拉动经济增长的客观需要，也是维护好、发展好广大人民群众根本利益、提高城镇居民生活质量的一个重大措施。加快城镇化建设，有利于扩大家民的最终消费需求。有利于扩大城乡投资需求。
5、 加快城镇化建设是实现城乡统筹发展的重要途径。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确推进“五个统筹”，树立和落实科学发展观。统筹城乡发展的本质就是要认真研究和探索在工业化、市场化的进程中更好地解决“三农”问题，实现城乡协调发展。常有江宁物色的城镇化道路。
二、提高江宁城镇化建设和区域经济协调发展的对策研究
1、明确战略定位，提高城镇建设定位的科学性和区域经济协调发展水平。
第一，江宁战略发展定位的科学内涵。战略发展定位实质是一个区域长期发展的总体方向和远景目标。“建设高科技花园新市区、打造江苏知识创新基地”，是江宁总体发展概念。其基本内涵是：综合科技实力和竟争力水平较高，高新技术产业发展较快，科技进步对经济增长和社会进步贡献较大，知识创新功能和产业集聚功能较强，生态环境一流、人居环境优良，具有明显的内生优势和可持续发展特色的现代新市区。它主要具有三个方面的功能特征：一是定位高科技新市区，就是打造一个科学与技术发展富有特色的新区。二是定位花园式新市区，就是要打造一个产业与城市互为支撑、互动并进的新区。三是定位知识创新新市区，就是要打造具有自主创新能力和永续发展能力的新区。在持续追求高新技术产业发展的同时，整合科技、人才、产业和环境优势，为抢占新一轮生产力发展制高眯凝聚优势。
第二，江宁科学战略定位的基础和条件。一是经济全球化趋势，为江宁实施新的发展定位提供条件。二是丰富的科技人才资源，为江宁确定新的发展定位提供智力支持。三是高新技术的迅速发展，为江宁新的发展定位提供产业基础。四是优良的生态环境，为江宁新的发展定位提供载体平台。
第三，江宁科学战略定位主攻突破的重点和方向。一是构筑高新技术发展平台，营造独具特色、更具优势的产业高地。二是增强区域创新功能，努力构建大学大所、高科技研发中心高度集聚的核心竟争优势。三是进一步优化综合环境，促进科技与经济社会协调发展。
2、树立规划龙头，实现城镇由数量型向质量型转变。
首先，确定发展性质，明确发展方向。
城镇性质主要就是基于以下两方面的考虑，一是城镇本身形成和发展的主导基本因素，二是城镇在区域中的地域分工地位和作用。城镇性质是对城镇本质特征的反映，代表了城镇的个性和发展方向，是规划布局的依据。实践证明，凡是城镇性质定位正确，规划设计的方向就明确，建设依据就充分，城镇效益就好。
其次，明确功能结构，优化建设布局。
不同性质的城镇要求有相应的城镇结构，一般来说，城镇结构包括经济结构、社会结构、设施结构、空间结构和生态结构等。各种结构之间互相联系，互相交错，只有比例恰当，城镇才能正常运行，获得良好的城镇经济效益、社会效益和环境效益。城镇规划是促使城镇结构合理、运行效率提高的工具。在追求合理密度的基础上，合理布局可以缩短人、物、资金、能源、信息流动的时间和空间，提高经济效益和配套效益。
再次，树立精品意识，综合统筹规划。
详细规划是城镇总体规划的进步具体化，为工程设计、建筑设计和建设管理提供直接依据。搞好各功能区详细规划和街景规划，加强城镇设计，有利于提高建设档次。随着人们物质生活和文化水平的提高，人们更加关注城镇的生活环境和活动空间的质量，关注城镇优美的景观。城镇规划要统筹考虑自然环境、文化古迹、建筑群体以及各项功能设施，包括地方民族特色、文化艺术传统、生活习俗和精神风貌等城镇景观资源，尤其是城镇中心景点设置既应体现浓厚的商业气氛，又要有浓郁的地方人文特色。城镇规划要始终坚持总体布局协调统一，又要创造出个性鲜明、景色优美的城镇风貌。
其四，实施中心突破，构筑现代城镇体系。
根据江宁城镇发展的现状与特点，坚持以中心镇规划建设为突破口，以城镇、镇村网络体系规划建设为重点，逐步形成优化中心、以点带线、梯度推进的城镇空间发展格局。在体系规划指导下，促进各外地人在定位上更科学，在布点和规划上更合理，在规划内容上更有特色。切实以规划为龙头，一方面促进中心城镇向城市化、现代化和物色化发展，另一方面由中心城镇带动一般城镇及村庄进行规范建设，共同走上城市化和现代化的发展轨道。
只有搞好规划，才能引导城镇合理有序发展，保证城镇建设在时间上的连贯性和空间上的协同性，逐步形成以城带镇、以镇带村、梯度推进、整体协调发展的格局；只有搞好规划，才能统筹安排城镇用地大局、基础设施大局，减少重复建设，提高资源配置效益，实现区域经济、人口、资源、环境全面协调可持续发展。
3、明确主导生产，培育加快区域发展的城镇化支撑产业。
第一、明确主导生产，打造物色工业园区的集团化企业，加快企业集聚和产业重组。
发挥江宁开发区国家级园区的龙头带动作用，加速推进江宁科学园、南京禄口化科园、南京IT产业园、东大科技园、江苏软件园以及各镇工业集中区开放开发，发挥已入区的国内外的知名企业爱立信、西门子、摩托罗拉、菲尼克斯、南瑞继保电气、深圳华为及信息部十四所、国电自动化研究院、中科院地理湖泊研究所等研究机构的辐射拉动作用，建立良性互动，互为促进的有效运作机制。充分发挥区域块经济的优势，结合中心镇建设，推动一批功能完备的特色工业园区做大做强，提高区域经济的发展水平。实施全方位、跨区域、跨行业、跨所有制的资产重组，提高企业的组织化程度的竞争能力。大力培育优势产业、优势企业和优势产品，实行政策聚焦，支持和鼓励各类要素资源、资产向优势产业集聚，积极开发市场前景广阔、科技含量大、产业关联度高、带动作用强的名特优新产品，培育优势产品。进一步优化投资环境，深入挖掘潜在优势，增强吸引外资的能力；进一步实施市场多元化战略，全方位开拓国际市场，培植一批创汇大户和“拳头”产品。顺应企业依靠科技进步推动发展的趋势，引导企业加快建立以企业为主体、新产品开发为重点、产学研究一体的技术创新机构。
第二，加快中心城区、中心镇和中心村建设，营造农村城镇化的载体和平台。
按照以城带镇、以镇带村、城乡一体的要求，优化城镇体系。围绕“建设高科技花园新市区、打造江苏知识创新基础”的长远发展定位，抓好中心镇的布局和规划，重点建设一批中心镇，并与物色工业园区建设有机结合起来。推进村庄兼并、拆除自然村和旧村改造，加快土地整理，推动家民新村建设和标准农田改造，加快中心村建设。进一步改善农村的投资环境、生活环境、社会环境，为农村经济发展和家民生活质量的提高创造更好的条件。
第三，积极构筑现代农业产业体系，推进农业结构调整，形成区域产业新格局。
首先，发挥区域比较优势，培育优势产业，形成区域特色农业新格局。江宁在发挥奶牛养殖业、板鸭、西甜瓜、优质米、药材等品牌效益的基础上，进一步遵循自然规律、市场规律和农民意愿。发挥各地的资源、环境、气候、传统名品等区域比较优势，以提高农产品市场竞争力和经济效益为核心，以科技进步为支撑，找准市场定位，形成一镇一品、一村一品、具有区域特色农业产业带。
其次，发挥先发优势，发展农业加工业，提高农业核心竟争力。充分利用江宁第二、三产业发达、民资丰厚、机制灵活的优势，发展农产品的精深加工业和现代流通业，提高农产品的附加值，拉长农业产业链，提升农业产业层次。鼓励社会各方面的力量兴办加工企业，培育和发展农业产品中介组织和市场，发展壮大农产品购销大户和经纪人队伍。
再次，注入科技动力，推进技术创新，推动农业产业革命。加快生产要素的合理流动和优化组合，培育企业化的农业市场主体和产业农民。提高农业产业化水平，创新农业科技体制，增强农业科技创新、储备和转化能力。深化农业科技体系改革，大力推广增产增效的先进适用技术，推动产学研、农科教相结合，加快农业科技成果的转化。
4、改革创新举措，不断完善城镇建设投融资体制。
第一，采取市场化运作投融资。一方面财政计划要安排定量资金投入城镇化建设，另一方面要发挥商业银行贷款和融资功能，拓宽建设资金来源。创新举措，建立城建投资公司、合作基会等投融资主体，构建主体多元的投融资网络。向改革要资金，靠市场找出路，打破单一依赖财政投资的旧格局，建立和完善多元化、多渠道的投融资新体制。
第二，管好用好国家专项建设资金。在城镇规划区范围内收取的基础设施配套费，应全额投入镇市政公用基础设施的配套建设；城市维护建设税应主要用于城镇建设；土地使用权出让、转让收入、土地增值税应大部分用于城镇建设。各方面的建设资金应管好用好，设立财政专户，财政专户资金实行定收定支，建设资金的使用与建设项目挂钩，实行专款专用。
第三，采取综合开发配套建设激活投融资。组建城镇房地产开发公司，按“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的原则，实施城镇综合开发，采取建设用地开发、承包建设、统建、建设商品房出售、“以房带路，以路养房，路房结合，综合开发”等多种形式，多措并举，发挥土地资产价值，积累城镇建设资金。
5、坚持以人为本，推动城镇三个文明协调发展。
科学发展观坚持以人为本，把人作为社会发展的主体，强调人既是建设者又是受益者，要求控制人口数量，提高人口质量；重视满足人们的现实需要，维护人们的切身利益；着力提高人的思想道德素质和科学文化素质，实现人的全面发展。
其一，坚持教育先导，全面提升居民素质。积极探索多元化的办学渠道和办学文方式，打造学习型城镇，构建终身教育体系。加强思想政治教育，弘扬民族精神、科学精神和社会正气，强化爱国主义、社会主义、集体主义和社会公德、职业道德、家庭美德教育。加强民主法制教育，强化市民的民主意识、法制意识、权利观念，培养他们知法、懂法、守法，用法。加强移风易俗教育，提倡科学，提倡文明，破除封建迷信。积级探索文化设施的有效利用形式，加强对城镇文化基础设施的管理和维护，为城镇文化活动提供支撑。
其二，坚持建章立制，认真落实监管措施。要完善规章，执罚严格，坚持文明公正执法，既体现法律法规的威严和统一，又体现人本关怀。要齐抓共管，各级党委和政府、舆论宣传部门、文化教育部门以及职能部门要各负其责，各司其职，既分工又配合。坚持长效管理。加强基层组织建设，为社会良性运转提供服务和支撑。
其三，积极扩大就业，维护家民合法权益。就业是民生之本，安国之策。积极拓宽就业渠道，鼓励中小企业和非公经济发展壮大，推行灵活多样的就业方式，鼓励自主创业和自谋职业。健全再就业援助制度，开发公益岗位，优先安置就业困难人员。完善就业服务体系。稳妥解决城镇房屋拆迁和土地征用中存在的问题，规范拆迁审批程序，完善补偿安置政策，切实保护农民合法权益。积极探索土地集约化利用新体制，提高土地资源利用率，以项目开发带动土地开发。积极推进土地收购储备制度，做到征用一违块、开发一块、滚动发展。构建统一的劳动力市场，支持和引导农村劳动力向城镇有序流动。深化农村税费改革，切实减轻农民负担。
其四，打破城乡分割，提高社会保障水平。建立健全与国际人口管理制度相接轨、以固定住所为主要依据的现代户籍制度，为推动城镇化建设和劳动力转移创造条件。建立城乡统一的社会保障体制。坚持社会统筹与个人帐户相结合，完善职工基本养老保险制度，依法扩大社会保险覆盖面，加强社会保险费的征缴、使用和管理。
其五，建设绿色家园，构筑资源环保体系。统筹发展要求在经济社会发展的同时，实现人与自然的和谐；在满足当代人发展的同时，谋求世代可持续发展。江宁地处江南，山清水秀，自然环境优美。为了避免发达国家在工业化和城市化过程中走过的弯路，江宁坚持走人与自然和谐发展的路子，在经济快速发展的同时，保护好有限的自然资源和得天独厚的生态环境。既要小康，又要健康；既要金山银山，又要绿水清山；既要快速发展，又要可持续发展。
树立和落实科学发展观，要求以人为本，坚持人与自然和谐，坚持可持续发展，消除制度和体制障碍，打破城乡分割的二元结构，提高社会保障水平，处理好经济建设、人口增长、资源利用、生态环境保护的关系，不断提高城镇化的文明程度，推动城乡统筹发展和区域发展，在加快物质文明建设的同时，加强城镇民主政治建设和法治建设，推动城镇走上生产发展、生活富裕、生态良好的三个文明协调发展道路。