财政部、国家税务总局关于调整国有良种示范繁殖农场农业税征免政策的通知

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人民政府在行政裁决中是否有权对基础民事法律关系的成立及效力予以确认问题初探

王敬文


一、行政裁决的概念
　
　　行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动①。随着社会经济的发展及行政管理的迫切需要，政府职能在扩大，于是法律法规授权政府对与行政管理关系密切的民事纠纷，如山林土地权属纠纷、部份知识产权纠纷等由政府来裁决。这是为政府实施行政管理、维护人权、关注民生的需要。行政裁决具有下列特征：1、行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关。法律法规没有授权裁决的事项，行政机关不能裁决。2、所裁决的民事纠纷与行政管理有关。并非所有民事纠纷行政机关均可裁决，而是经法律法规授权、与行政管理密切相关的民事纠纷，行政机关才可裁决。3、行政裁决是依申请的行政行为。行政裁决是被动行政行为，只有依当事人的申请才可起动裁决程序。4、行政裁决具有准司法性。行政裁决是行政机关行使裁决权的行为，具有法律效力。同时，行政机关又是以第三者的身份居间载决民事纠纷，具有司法性质。5行政裁决是一种具体行政行为。行政裁决是对特定的民事纠纷进行裁决，所以又是具体的行政行为②。

二、人民政府在行政裁决中否是有权对基础民事法律关系的成立及效力予以确认的问题，目前，法律无明确规定，导致在行政裁决实务中无所造从

　　试举两例：例一，甲村民小组村民乙某向本组承包了100亩林地，签定了承包合同，伺后，又将所承包的100亩林地转让给了本组村民丙某并签订了转让合同、办理了林权转让登记。后来，乙某认为其转让合同是乙某的儿子未授权而代其父签订的，其转让无效。而丙某认为乙与丙签订了转让合同且进行了林权登记，转让行为有效，丙从签订转让合同之日起已取得了该100亩林地的经营管理权。于是双方发生争执，丙向人民政府申请山林权属行政裁决，要求将这100亩林地的使用权裁决给丙。
　　例二，村民甲系孤寡老人，甲于1982年从本组取得了一块自留山，县政府颁发了自留山管理证，1984年村民甲去逝后，村小组将其自留山收回并填发给本组另一村民乙，2005年，本组村民丙以与村民甲形成收养关系，有权继承村民甲自留山权益为由，向政府申请将原村民甲的自留山权益裁决给丙，政府受理后，查明丙对甲履行了生养死葬的义务，收养关系成立，但其收养关系形成于收养法颁布实施之前，甲与丙只有口头协议，未到民政局登记，也未进行公证。
　　上述二案争议标的均是山林权属，属于政府行政裁决的受案范围，而承包经营权转让合同是否成立生效、收养关系是否成立生效，在该二案中处于基础和核心地位，但政府是否有权对该二案的承包经营权转让合同的成立及效力、收养关系的成立及效力这种基础民事法律关系进行认定，成了案件争议的焦点。如政府对上述承包经营权转让合同的成立及效力、收养关系成立及效力予以认定，那么该二案在行政诉讼阶段，人民法院往往以类似上述民事法律关系的认定权在人民法院，政府对此类民事法律关系的认定超越职权范围为由撤销人民政府的处理决定；如人民政府在行政裁决时不对上述案件的基础民事法律关系的成立及效力进行认定，当事人则需先向人民法院提起民事诉讼，待合同的成立及效力、收养关系的成立及效力作出裁判后，政府才能处理上述案件。然而，上述基础民事法律关系在行政裁决案中起基础和核心作用，决定着案件实体处理的方向，如待法院对其基础民事法律关第作出认定之后才作出行政裁决，则行政裁决只是流于形式，没有实际意义。如当事人不提起民事诉讼，则政府无从裁决。政府的行政裁决无所造从，处于两难的境地。

三、政府在行政裁决中对基础民事法律关系的成立及效力作出认定的理由

　　1、由人民政府在行政裁决中对基础民事法律关系的成立及效力作出认定符合立法精神和立法目的。法律既然授权行政机关处理与行政管理有关的民事纠纷，那么就要尊循高效便民的原则，这是行政管理的基本原则。就如上述二例，如人民政府在行政裁决中可以对山林承包合同的成立及效力、对收养关系的成立及效力等基础民事法律关系的成立及效力予以认定，那么当事人在政府的行政裁决阶段就能一步解决民事争议。否则，当事人需先向人民法院提起民事诉讼，就林地承包经营合同的成立及效力、收养关系的成立及效力作出裁判之后，才能到人民政府进行行政裁决，无形当中，增加了当事人行使权利的成本，行政效率也降低了。如当事人不向人民法院提起民事诉讼，则行政机关的行政裁决无从作出。
　　2、行政裁决中所涉基础的民事法律关系与行政裁决中其他民事法律关系、行政法律关系是一个整体，不能人为割裂。这种基础民事法律关系往往决定着行政裁决案件在实体上的处理，如将这种民事法律关系的认定从行政裁决中剥离出来，那么行政裁决毫无意义，或无从作出。
　　3、对“法律授权”作扩充解释，那么行政机关有权对在行政裁决中所涉的基础的民事法律关系的成立及效力予以认定。行政裁决是法律授权行政机关对与行政管理有关的民事争议作出处理的具体行政行为，既然法律授予了行政机关对与行政管理有关的民事争议作出处理的权力，那么，当然地法律也授予了行政机关对在行政裁决中所涉的基础的民事法律关系的成立及效力的认定权。否则，法律的授权也毫无意义。

①《湖南省行政程序规定》第109条。
②《湖南省行政程序规定释义》第150-151页。
本文作者系资兴市政府山林权属纠纷调处办公室工作人员。
联系地址：湖南省资兴市林业局院内。邮编：423400
创作日期：2009年11月2日

　　[案情]

2010年8月24日7时许，陈某驾驶二轮摩托车沿某市三环北路由东向西行驶，至十字叉口时，因未按照交通信号依次通行且左侧视线受阻，与由南往北驶来的骑自行车的刘某相撞，两人均受伤倒地。此时，恰逢治安民警巡逻车路过，民警沈某见有交通事故发生即拨打报警电话。后民警沈某至两人倒地处，发现被告人也拿出手机准备报警，于是上前告知陈某其已报警，同时要求其在现场等候处理，陈某表示认同，120急救车将两当事人一同送医救治，陈某右手骨折，而被害人因伤势过重，抢救无效死亡。

[分歧]

在本案的审理过程中，对于被告人陈某是否属于最高人民法院《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》（以下简称《意见》）中“自动投案”的情形，形成了两种意见：

第一种意见认为，被告人陈某的犯罪行为已经被公安机关当场发现，从时间上看已经不具有自动投案的可能，而且之后是交警到医院对陈某进行询问的。陈某在未被采取强制措施情形下，不具有最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）中的投案行为，不应认定自动投案。

第二种意见则认为，被告人陈某的行为体现了犯罪嫌疑人投案的主动性和自愿性，符合《意见》规定的“其他符合立法本意，应当视为自动投案的情形”，应当认定自动投案。

[评析]

笔者同意第二种意见，理由如下：

1.自动投案形式具有多样性。投案的形式有多种，在《解释》中明确的即有自行投案、他人代为投案、信电方式投案等多种形式。通过分析和归类可以发现，《解释》对投案对象、投案时间、投案方式并没有拘泥于某种形式，而是把握了自动投案行为中体现的主动性和自愿性。比如向基层组织投案而没有向司法机关投案的，因不可抗力先由他人代为投案和信电投案的，由亲友陪同或者送去投案的。不仅如此，在《意见》中同时还增加了其他情形，比如案后虽未表明身份但主动报案，接受调查时未逃避责任的；明知他人报案而在现场等候处理的等。

2.符合自动投案主动和自愿的立法本意。主动性和自愿性并非绝对以作为形式表现。这一点在《解释》亲友“送首”的情形中早已予以体现，《意见》中也多有体现。司法实践中，外观行为是判断主观因素的依据。比如言语、身体动静、行为等。主动性体现了犯罪嫌疑人对将自己置于侦查机关的侦查活动中，与特定犯罪活动相关联的行为不逃避，不隐瞒。自愿性则体现了犯罪嫌疑人不逃避、不隐瞒系基于自己意志而进行。对于逃避责任，躲避侦查，隐瞒事实的犯罪嫌疑人，其不具有主动性；对于虽然最终到案但系“被亲友采用捆绑等手段送到司法机关，或者在亲友带领侦查人员前来抓捕”的，则因为不具有自愿性而均不能被认定为自动投案。本案中，犯罪嫌疑人陈某案后即被过路民警发现，但其案后有自动投案的主动性和自愿性。被告人数次供述稳定且一致，称“事故发生后，我想报警，但左边的警车驾驶员说他已经报了，所以我没有报警”；过路民警的证言也非常明确，称“我下去看情况时，摩托车驾驶员也准备打电话报警，我对他说警已经报好了”。上述证据可以表明陈某具有了自动投案的主动性和自愿性。

3.民警的行为不属于职务行为。本案中他人代为报警的“他人”具有一定的特殊性，本身是公安机关的治安警察。因此，有观点认为，公安机关工作人员已经在现场处理事故，并发现了犯罪嫌疑人陈某，陈某已经没有报警的必要，也失去了报警主动投案的可能性。但需要注意的是，本案中的民警沈某是治安警察，其并不具有处理交通事故的职责，沈某也并没有直接处理事故，而是通过报警处理。因此，民警沈某在本案中也不过是代为报警的“他人”而已，该行为与其职务没有关联。

（作者单位：浙江省湖州市吴兴区人民法院）