“经济法的理念与科学发展观学术研讨会”暨“中国商业法研究会房地产与物业管理法专业委员会”成立大会综述/殷武

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内蒙古自治区巴彦淖尔市人民政府


巴彦淖尔市人民政府关于印发《巴彦淖尔市围封禁牧暂行规定》的通知

巴政发〔2008〕43号





各旗县区人民政府，农垦局，市直有关部门：

《巴彦淖尔市围封禁牧暂行规定》已经2008年市委第8次常委会议、政府第6次常务会议审议通过，现印发你们，请各地、各部门认真贯彻执行，抓紧组织实施。

第一，要加强宣传引导，形成良好氛围。各级新闻宣传媒体要多渠道、广领域，深入持久地做好围封禁牧宣传报道工作，教育引导各级干部和广大农牧民转变思想观念，创新养殖模式，自觉主动地搞好围封禁牧工作。

第二，要提早部署，抓紧实施。各旗县区、农垦局要按照围封禁牧时限要求，提前做好宣传发动、调查摸底、禁牧方案制定、监管队伍组建等准备工作，并配套完善舍饲养畜、转移安置、社保医保等保障措施，确保围封禁牧如期顺利实施。条件成熟的地方和区域，要提前围封禁牧。

第三，要加大监督监管力度，确保禁牧措施落实。市林业、农牧部门要针对性地加强森林公安和草原监理队伍建设，充实物资装备，提高监管能力。要切实发挥职能职责，及时对各地围封禁牧工作开展巡查监管，促进围封禁牧有序有效实施，确保取得预期成效。







二00八年九月二十七日









巴彦淖尔市围封禁牧暂行规定



（2008年9月27日）



为有效保护和合理利用植被，巩固和扩大生态建设成果，加快发展现代畜牧业，促进全市经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》、《内蒙古自治区草原管理条例》和自治区政府关于禁牧“五个严格”的规定，制定本暂行规定。

一、禁牧范围及时限

㈠边境沿线三十公里、国家生态重点项目区及国家、自治区自然保护区、河套灌区、乌兰布和沙区、巴音温都尔沙漠、阴山山脉，从2008年12月31日起全面禁牧。牧区禁牧不包括骆驼。

㈡乌拉特草原非生态项目区严格按照以草定畜、草畜平衡原则，分区域实行禁牧、休牧、轮牧，按照农牧部门测定的适宜载畜量，到2010年底将牲畜数量从目前的221万绵羊单位减少到150万绵羊单位，净减71万绵羊单位，实现草畜平衡。相关旗县按照总体规划目标制定年度实施方案，年初报市政府批准实施。

二、责任及执法主体

㈠ 围封禁牧实行旗县区、农垦局属地负责，旗县区政府、农垦局主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人。

㈡围封禁牧实行专项推进制度。各级政府成立专项推进领导小组，领导小组组长由政府主要领导担任。各苏木镇、农场建立专门管护组织，划定管护责任区，配备专职管护人员，负责本辖区的禁牧管护工作。

㈢对违反国家有关法律法规和本规定的偷牧行为，由旗县主管部门或委托管护组织责令停止违法违规行为，并予以处罚（牧区草牧场违规放牧由草原行政主管部门负责处罚；其它禁牧区违规放牧由林业行政主管部门负责处罚）。

三、责任追究

㈠实行禁牧工作目标管理责任制。市政府负责全市禁牧工作的规划制定、监督检查和考核奖惩，并对旗县区、农垦局围封禁牧工作开展情况进行考核。对成绩显著的，优先安排国家生态重点工程项目；对工作不力的，减少或取消国家重点生态工程项目。

㈡实行行政问责制。因重视程度不够、配套措施不力或工作人员玩忽职守导致偷牧现象发生、禁而不止的，给予旗县区、苏木镇主要领导、分管领导和直接责任人行政处分。情节严重的，予以免职。

四、保障措施

㈠创新畜牧业发展方式。加强对各级领导干部及广大农牧民群众的思想教育，提高对围封禁牧重要性、紧迫性的认识，转变观念，加快发展农区现代畜牧业，大力推广舍饲圈养、集中育肥养殖模式。

㈡加大综合扶持力度。市旗两级要加大对舍饲养畜扶持力度，切实搞好现代养殖技术服务，并配套完善转移安置、就业创业、社保医保等保障措施。对发展现代舍饲养畜的棚圈、窖池、饲草料库等用地，免于办理转用手续，确保围封禁牧顺利实施。

㈢ 加强监督检查。市林业局负责全市禁牧日常工作，农牧业、水利、公安等有关部门配合实施。各管理部门要加大监管督查力度，设立公布举报电话，及时受理违规偷牧及禁牧工作人员执法不力、不公、渎职等事件。

㈣进一步加大非牧人员占用草牧场清理力度。非牧人员占用的草牧场自即日起一个月内必须退出。发现党员干部违反规定继续在牧区草牧场放养牲畜的，给予党纪、政纪处分。

五、本规定所指生态项目区含林业生态项目区、退牧还草工程项目区、水土保持及水源涵养工程项目区等。

六、各旗县区政府、农垦局根据本规定制定具体实施细则，并发布禁牧公告。

七、本规定由市林业局、农牧业局负责解释。

八、本规定自发布之日起施行。


村干部在征地补偿款问题上的犯罪定性分析与思考

张闪闪


　　随着经济社会的发展和城乡一体化的不断推进，农村大量土地被征用，许多镇村获得了数额巨大的土地征收补偿款，此笔款项系失地农民未来的生存和发展的依托和希望。如何管理和使用好这笔群众的“生存钱”和“发展钱”，事关广大农民的切身利益和社会的稳定。但是，由于缺乏有效的投资途径，加上制度和监管上的漏洞，土地征收款成了一些“村官”争抢的“唐僧肉”。并由此引发了司法适用上的困惑，虽然，2000年4月29日，全国人大常委会第九届十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》，以立法解释的形式把村委会等农村基层组织人员协助人民政府从事“七种行政管理工作”，包含“土地征收补偿费用的管理”纳入“其他依照法律从事公务的人员”。这一解释的出台，使得村委会等农村基层组织人员的身份有了一定的明晰。但在司法实践中，由于征地补偿费的构成不同、流转过程阶段的不同，其资金属性亦不相同。再加上村干部在征地补偿费流转的各个阶段其工作性质、主体身份可能发生变化，这些使得村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上存在分歧，是构成贪污罪和挪用公款罪，还是职务侵占罪和挪用资金罪？这些又再次引发了法学界和司法实务界的论争。 对这一问题的解决，也关系到检察院对案件的管辖。

观点整理

　　第一种意见认为，只要是涉及到对农村“土地征收补偿费用的管理”的案件，就符合全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”：（一）……（四）土地征收补偿费用的管理：……因此，对于村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的，一律按“其他依照法律从事公务的人员”论，故而构成贪污罪或是挪用公款罪。
　　第二种意见认为，对农村“土地征收补偿费用的管理”不能简单的从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的字面去理解，而应按照土地征收补偿费用的支付与分配情况来划分案件的性质。
　　第三种意见认为，确认案件性质的关键是确定“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项的性质，前面两种意见只是对全国人大常委会立法解释的片面理解。
　　第四种意见认为，案件性质的确认确实与“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项性质有关，但问题的关键还在于确认对款项的管理是属于协助人民政府从事行政管理工作，还是属于村民自治范围内的事务。
　　认真分析以上几种意见，可以看出，他们是从不同角度来分析案件的性质的。第一种意见是把问题简单化，单纯从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出发，机械的理解立法规定，而未领会立法解释的精神。实践操作中，土地征收补偿费用的管理问题错综复杂，土地征收补偿费用的构成不同、流转过程阶段不同，其资金属性亦不同。还有村干部在征地补偿费支付过程的不同阶段，其工作性质、主体身份可能变化。正因为如此，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出台后，并未平息村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上的争论。第二种意见看到了土地征收补偿费用的支付和分配阶段对案件定性的影响，确实，土地征收补偿费用由于构成不同，在支付和分配前后其资金属性亦会不同。这是从犯罪对象角度进行的论证。第三种意见提出土地征收补偿费用的管理这个阶段对款项的性质的影响，亦即村干部在涉及土地征收补偿费用的过程中，并非全是进行管理。第四种意见对村干部对款项的管理是否属于协助人民政府从事行政管理工作提出了质疑。第三种意见和第四种意见则是从犯罪主体角度进行的论证。以上意见虽然立论角度不同，但其实都看到了对村干部在土地征收补偿费用涉嫌犯罪问题上影响定性的两个很重要的因素，即犯罪主体和犯罪对象问题。所以，归根结底，争论的焦点集中于两点：一是犯罪主体问题。村基层组织人员是否属于“其他依照法律从事公务的人员”。二是犯罪对象问题。“土地征收补偿费”是贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象，还是侵占罪和挪用资金罪的犯罪对象。对此，笔者将在下面进行探讨。

法理评析

　　要正确认定村民委员会等村基层组织人员涉嫌征地补偿费犯罪的性质，需要区别不同情况，具体问题具体分析。明晰各个阶段、各个部分土地征收补偿费用的性质，以及村民委员会等村基层组织在各个阶段的主体身份。

一、 犯罪对象问题分析

　　在贪污罪、挪用公款罪与职务侵占罪、挪用资金罪的认定上，一个重要的区别点在于：犯罪对象是否为公共财产。《刑法》第九十一条明确规定了公共财产的范围：（一）国有财产；（二）劳动群众集体所有的财产；（三）用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。
　　《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定了征地补偿费用的构成：1、土地补偿费；2、安置补助费；3、地上附着物和青苗的补偿费。征地补偿费用在流转过程的不同阶段，即在支付前后（进入村财务帐目）和分配前后的属性是不同的。从土地征收补偿费用的来源看，凡经政府批准征地以及转让给国有单位用地所得到的补偿费用，其款项主要来源于政府或国有单位，因此，在进入村财务帐目之前，征地补偿费用属于国有财产，对此没有异议。但是，在进入村财务帐目之后，则需要具体分析。
　　首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村经济组织所有”。因此，土地补偿费支付后，即进入村财务帐目后，就属于村民委员会集体所有，系集体所有的公共财产。
　　其次，地上附着物和青苗补偿费按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有”，因此在分配后显然归附着物和青苗所有人所有，属于私人财产，对此不可能成立村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪。至于在进入村账务账目之后分配给所有人之前，村基层组织对此只是协助人民政府进行暂时管理，没有所有权，根据刑法第九十一条的规定：在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论，因此属于公共财产。
　　最后，征地安置补助费的情况比较复杂。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置的补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可见，征地安置补助费支付后可以分为三种情况：一是需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，属于集体所有的公共财产，成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。二是由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；三是不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人同意后用于支付被安置人员的保险费用。后两种情形在支付后，属于个人财产，村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪构成客体已经不复存在了。因此，后两种在费用分配或者处置后不涉及农村基层组织人员的职务犯罪问题。而第一种由农村集体经济组织管理和使用的征地安置补助费则成为关于适用立法解释争议的焦点。
　　安置补助费的性质到底如何？安置补助费是由省级以上人民政府确定的。按照土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，农村集体经济组织对安置补偿费只是享有管理和使用权，而非所有权。安置补偿费只能用于失地农民的安置，而不能用作其他。同时，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权。这里的安置补偿费，其实质应理解为安置基金，属于公款性质。①因此，在征地安置补助费支付进入村账务账目后未作处置前，可以成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。

二、犯罪主体问题分析

　　贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体都是国家工作人员。关于国家工作人员的范围，包括四类：1、在国家机关中从事公务的人员；2、在国家机关之外的其他国有单位从事公务的人员；3、国家机关以及其他国有单位委派到非国有单位从事公务的人员；4、其他依照法律从事公务的人员。农村基层组织人员不是国家工作人员，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”：（一）……（四）土地征收补偿费用的管理：……因此，对于村民委员会等农村基层组织人员只有在从事全国人大常委会解释规定的事务，才存在依法从事公务的可能，才能成立以国家工作人员论的职务犯罪。从中可以发现，“从事公务”是判断是否属于国家工作人员或是以国家工作人员论的核心要素。所谓“公务”，主要表现在与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。可见，要正确认定犯罪主体，关键是看村民委员会等村基层组织人员在土地征收补偿费用的管理的整个过程中（进入村财务帐目之前和之后）是否都是协助人民政府从事行政管理活动，亦即是否属于从事“公务”范畴。
　　在司法实践中，农村关系相对比较复杂，村干部处理事务既有日常的村集体事务，又有协助政府从事行政管理职能事务，而且人民政府与基层村组织之间往往又没有明确的特别是书面的委托关系，所以，难以区分村干部所从事的具体事务是否属于协助人民政府从事行政管理。②村民自治事务与“公务”并不是截然分开的，两者往往交织在一起，使得管辖权相对模糊。
　　征地补偿费用在支付前和支付中，即未进入村财务帐目之前，如果被村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的，按“其他依照法律从事公务的人员”论，符合构成贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体资格，对此几乎没有什么争议。但是征地补偿费用支付到位后，即进入村财务帐目之后，村民委员会对该笔款项的管理、分配，是属于协助人民政府从事行政管理工作，还是履行村自治管理的职责，对此则存在意见分歧。
　　从上面第一部分对犯罪对象的分析，已经得出土地补偿费在支付进村财务帐目后，即名正言顺地成为集体财产。《中华人民共和国土地管理法实施条例》也未明确规定市、县、乡镇一级对此款项的使用情况的监督，其与村基层组织在土地补偿费的关系上告一段落。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定：……村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。因此，农村基层组织人员对此项费用的管理应当属于自治或者经营事务，而非协助人民政府从事行政管理工作的公务。此种情况下，农村基层组织人员也就不属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的，不具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
　　安置补助费是由省级以上人民政府确定的，其实质应理解为安置基金，属于公款性质，这在之前犯罪对象部分已有论述。再加上土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权，其与村基层组织在此笔款项的关系上并未终结，村基层组织对安置补偿费的管理和使用，是在乡镇人民政府的监督之下。因而，可以确定，村民委员会等基层组织人员对安置补偿费用的管理和使用实际上是协助人民政府从事安置补偿费管理工作，属于公务行为。此种情况下，农村基层组织人员也就属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的，具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
　　通过上述对犯罪对象和犯罪主体的具体分析，村民委员会等村基层组织在“土地征收补偿费用”的问题上涉嫌犯罪的性质有了一定的界定，对此类案件的管辖权有了进一步的明晰。但是，由于村财务管理比较混乱，各类款项互相混淆的情况比较常见，况且征地补偿费用各部分在其中也难以区分，办案实践中往往对被侵占挪用款项具体属于哪一部分争议较大。笔者认为，这是村干部的管理问题，部分款项被侵占挪用后尽管难以具体区分款项性质，但只要有征地补偿费的成份，其中不否认有国有财产的存在，检察机关应加以查处。在办案过程中发现不属于检察机关管辖的，再及时移送其他部门依法处理。这有利于最大限度地打击遏制村民委员会等农村基层组织人员在征地补偿款问题上的犯罪，从而维护农村社会稳定，保障农村经济健康发展。


参考文献：
① 参见刘岩《“土地征收补偿费用的管理”案件管辖权确认问题浅探》，载法学研究，2004.
② 参见倪集华、王家亮《对我省检察机关查处村干部涉土犯罪案件情况的调查》